增强小城镇聚集功能

　　小城镇是构建全市城镇体系，落实首都城市总体规划、承接中心城功能疏解的战略空间，深入推进新型城镇化、促进城乡融合发展的重要抓手。据调研分析，全市共有182个乡镇，其中74个已全部或部分纳入中心城区或新城规划范围，108个规划为独立发展的小城镇。根据新型城镇化集聚趋势测算，现已列入建制乡镇中心规划区的行政村有1400余个，中心外围能够向乡镇中心聚集的还有750个村。

　　通过前期调研，感受到各区在小城镇发展方面，都结合自身的资源禀赋，开展了各具特色的探索和实践。既有以怀柔区雁栖镇、顺义区杨镇、通州区台湖演艺小镇等为代表的通过重大项目带动形成的功能性特色小镇，也有以密云区古北口镇、昌平区小汤山镇、房山区窦店镇、昌平区沙河镇等为代表的通过现代产业集聚发展形成的特色小镇，还有延庆区旧县镇、房山区长沟镇、密云区太师屯镇等国家政策引导创建的特色小城镇。总体上看，各区在小城镇发展方面都开展了大量有益的探索，取得了很多成果和经验，在推进新型城镇化和城乡一体化过程中取得了明显成效。但同时，我们也发现，当前阶段的小城镇发展还存在着一些普遍性的问题。

　　小城镇规划引领作用不够突出。一些乡镇功能定位不够清晰，特色不够鲜明，布局不够合理，空间格局与承接非首都功能向外疏解不协调，新版首都规划和分区规划付诸实施后，部分小城镇已有的规划与之不相适应，急需完善。

　　小城镇发展质量总体不高。国家小城镇中心对北京、上海、广东、江苏、浙江等省市城镇人口前十的镇进行了重点监测，从指标上看，北京小城镇的主要经济指标和公共服务指标均为五省市最低，地均财政收入不足上海的七分之一，人均经济指标和公共服务指标也低于其他省份，反映出北京市小城镇的规模相对较小、综合发展水平不高。

　　综合承载力有待提升。本市人口排序前十的小城镇平均人口9.2万人(前5名在5万人以上，后5名均低于5万人)，规模远低于上海(基本在20万人以上)、广东(基本在30万人以上)等省市，部分城镇建成区在一些方面仍保持着农村面貌，基础设施和公共服务设施水平与发展需求不匹配，有资源缺要素、对城市人口缺乏吸引力，这也是很多小城镇发展过程中存在的普遍问题。

　　小城镇发展动力不足。内生动力方面表现为小城镇发展权限和发展活力不够，外部驱动方面表现为市区两级对小城镇的引导和扶持政策不够、管理体制不顺。部分城镇由于历史上形成的大量镇级、村级工业企业已经逐步退出，而新的主导产业尚未形成，经济支撑能力不足，在产业发展上正处于转型的阵痛期，对于人口本地就业和外来人才吸引的能力不足。

　　基于上述问题，建议加强顶层设计，明确小城镇发展的特色和方向。适应新版首都规划要求，完善小城镇功能。从过去偏向农村的功能转向同时注重面向城市功能，强化小城镇面向中心城市的分担疏解功能，并结合地区特色优势，确定分担功能的规模和空间格局，依据功能区的划分对城镇化、生态化、乡村化等不同前景地区予以相应的区域分工。充分发挥功能引领作用和小城镇的特色资源禀赋，重点培育特色产业，避免小城镇之间形成无序发展和同质化竞争。着力引导培育一批产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的特色小镇，成为创新创业发展平台和新型城镇化的有力载体。

　　优化资源配置，为小城镇发展提供强力支撑。为保证郊区在非首都功能疏解中实现加快发展、区域协调，应以小城镇为重点部位拓展发展空间，特别是在规划引领下全面放开小城镇建设。适应功能、产业、人口从向心集中到向外扩散的变化，充分利用轨道等多种快速交通方式崛起和汽车网络社会所提供的条件，在建设新城的同时，把小城镇作为发展产业、增加就业、疏解人口的战略空间加以重视，逐步使小城镇更多地拥有与中心城近似的义务教育、公共卫生、科技推广、生活服务、基层治理、社区工作等发展环境。将城市产业链从中心城、新城延伸到小城镇，根据各类产业不同的区域意义，建立不同等级的产业聚集区，力求使小城镇与中心城的高端产业连为一体，让高端化、总部型新经济体在郊区城镇发展壮大。

　　深化改革，为城镇发展提供必要的制度和政策供给。加快郊区农村不动产存量资源的资产化改革，在确保农民权益和集体经济利益的条件下，促进城市要素更多地进入远郊城镇和农村地区，加速城乡融合，促进协同发展。应适应城乡关系格局和任务的变化，按照郊区承担人口增量、功能增量、经济增量等任务落实各种保障条件，特别是针对目前普遍存在的突出问题，切实解决好小城镇发展建设面临的国有建设用地指标不足和二元土地制度障碍等深层次问题，深化集体经营性建设用地改革，整合释放城镇土地利用空间，从实际出发，调整建设用地资源配置，相应地增加郊区小城镇人口规模和建设用地，避免各级各地统统实行上下一般粗的“瘦身”，做到使外围地区承载功能有空间、有能力、有动力。对具有较强发展实力、较大经济规模和人口规模集聚的重点小城镇，在吸引人才、建设项目审批、土地管理、综合执法等方面给予更多的自主权，适度下放审批权，以提高效能。

　　加快补齐发展短板，提升小城镇综合承载能力。小城镇承担城市人口离心疏散和乡村人口集中的双向聚集作用，目前这一作用并不突出，原因是小城镇基础设施和公共服务设施水平不高，难以与经济发展、就业形成互利互促的良性循环。建议在资金支持、资源配置以及优质资源疏解等方面向小城镇倾斜，通过政策引导和市场带动，撬动银行资本和社会资本参与小城镇建设，持续提升小城镇综合承载力，吸引更多产业和人才聚集。从另一个角度来讲，资金和政策对于小城镇的投入，同样是缓解大城市病的有效手段。

作者系北京市政协委员，中共北京市通州区委常委、统战部长、区政府副区长

责任编辑 徐飞