关于加强北京市地下文物保护的提案

　　提出团体：人民团体、市政协专委会
　　案由：关于加强北京市地下文物保护的提案
　　问题：
　　北京有三千年的建城史，八百年的建都史，地下文物非常丰富。这些丰富的地下宝藏，揭示了古都北京在漫长的建设发展过程中不同历史时期形成的文化内容，被专家喻为地下“二十四史”，是彰显北京世界历史文化名城的重要标志。因此加强地下文物保护，对保持北京古都风貌，展示悠久历史文化，建设“人文北京”具有至关重要的作用。
　　上世纪七十年代，北京郊区进行土地平整，许多地下文物遭到了破坏；八十年代，城市建设由二环以内向三四环扩展，城区内的地下文物再次受到不同程度的破坏；本世纪初，随着城市规划建设的逐步展开，房地产开发、大型建设项目以及轨道交通项目等加快了建设，但由于法律法规在某些方面尚不完善，地下文物仍旧没有得到妥善的保护，有的受破坏程度还比较严重。目前，为了应对金融危机，国家和北京市都加大了投资力度，一波大规模的基本建设高潮又将兴起，在这种情况下，地下文物保护尤显重要和紧迫，地下文物保护工作面临的形势也更加严峻。
　　宋大川委员在2007年和2008年，就北京地下文物保护工作提出了《关于将地下文物保护列为建设项目审批前置条件的建议》和《关于交通建设工程应做好地下文物保护的建议》两项提案。市政府有关领导及相关部门对提案办理十分重视，文物部门在相关部门的配合下，在地下文物保护方面做了大量工作，取得了不小的成绩，但由于法规不够健全、执法不够到位等原因，一些建设工程仍存在忽视地下文物保护的问题，文物破坏现象仍然比较严重。
　　分析：
　　北京市对历史文化和文物古迹的保护工作一直比较重视，先后颁布了《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》、《北京市历史文化名城保护条例》等地方性法规，《北京城市总体规划》也把考古工作列为名城保护的重要内容。但目前的法规尚不够完善，缺乏强有力的法律约束。如，《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》规定，“建设单位应当”报请行政部门组织从事考古调查、勘探，但“应当”不是强制性要求，对不履行规定的行为缺乏监督和执法约束。此外，由“建设单位”履行这一职能也显得相对滞后，应当把地下文物保护列为建设项目审批的前置条件。再比如，《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，只要求对地下埋藏区和旧城内一万平方米以上的建设项目，在施工前进行文物保护，对一万平方米以下的建设项目没有约束，使地下文物保护工作出现真空地带。还比如，目前建设项目费用中没有“文物保护费”这一特定项目，地下文物保护缺乏经费保障等等。
　　工程建设中有法不依的现象时有发生：旧城区地下文物保护工作落实不力。《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第十九条明确规定，“在地下文物埋藏区进行建设工程的，建设单位应当在施工前报请市文物行政部门组织考古调查、勘探”，但旧城内的建设工程多是在施工中发现文物被群众举报后被动保护。据统计，2004年到2006年，施工前未进行勘探，经群众举报后文物部门才参与保护的项目，郊区有12项、旧城以里多达79项。部分大型建设项目未进行地下文物保护。《中华人民共和国文物保护法》第二十九条规定，大型基本建设工程应事先报请有关部门组织考古调查、勘探。但北京机场三号楼、空港物流中心、北京南站、北京西客站南广场建设均未进行地下文物保护工作，即将进行的南水北调配套工程，也未将地下文物保护列入总体规划。土地联审制度没有贯彻始终。实践证明，地下文物保护和建设发展的关系处理得好可取得双赢，如文物部门参与土地联审会议以来，地下文物保护成果显著，大兴康庄、房山毛纺厂、密云檀府家园等项目，发掘保护古墓葬120多座，出土了一批珍贵文物。但这项行之有效的制度没有得到很好的坚持，2008年初以来，超过五分之四的上市项目事先没有进行地下文物保护。
　　发生这些问题的一个非常重要的原因在于法律约束不够，目前国内部分文物大省和历史文化名城非常重视地下文物保护工作，云南省以政府令的形式公布了《云南省建设工程文物保护规定》，将地下文物保护列为建设项目审批的前置条件，取得了很好的效果，值得北京市借鉴。
　　建议：
　　1、制订《北京市地下文物保护工作管理办法》，以政府令的形式发布，明确地下文物保护的措施和办法，将地下文物考古调查、勘探列为建设项目审批的前置条件。
　　2、相关主管部门根据建设项目具体情况，增设文物保护专项资金。
　　3、建立地下文物保护长效机制，修订《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，从根本上解决地下文物保护问题。