政协民主监督与发挥爱国统一战线组织作用

　　一、人民政协民主监督与爱国统一战线的历史渊源

　　政协民主监督源于爱国统一战线，根生于爱国统一战线。从历史发展看，从新民主主义革命胜利到新中国建立，监督与统一战线，民主监督与革命统一战线，政协民主监督与爱国统一战线组织，有着密不可分的历史联系，也有其重要的历史发展过程。如从1945年毛泽东在延安与民主人士黄炎培先生关于“历史周期率”的谈话，提到的“监督”一词，到毛泽东在中共七届二中全会上关于“两个务必”的论述；从中共八大正式确立“长期共存，互相监督”的党际关系八字方针，首次提出相互监督概念，到进一步完善为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针；从中国共产党民主监督的概念到人民政协民主监督职能的确定；从革命统一战线称谓到爱国统一战线定位；从人民政协的建立到人民政协的性质定位，都充分表明了政协民主监督与爱国统一战线组织之间有着必然的历史联系。具体体现在三个方面：一是人民政协民主监督与爱国统一战线有着历史渊源。二是人民政协的民主监督源于政党间的互相监督。三是政协民主监督根植于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。离开人民政协，各参加单位和各界人士不能有效开展民主监督；而失去统一战线基础，政协也不能充分履行其民主监督职能。

　　二、人民政协的民主监督具有鲜明的统战功能性

　　《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确了人民政协的性质定位，具体讲，体现出“六性”：一是政治性。人民政协的民主监督，既是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的有组织的政治监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。二是制度性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度，人民政协作为执行这一制度的重要机构，发挥统一战线组织作用，能够有效贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，重视民主党派和无党派人士的批评监督，维护他们履行职责的民主权利。三是一致性。人民政协民主监督发挥其统一战线组织作用，能够体现出位置超脱、包容性强的特点，能够与中国共产党保持政治上的一致性，监督的出发点和落脚点是维护中国共产党的领导地位和权威，维护国家权力的依法运行和国家大政方针的正确贯彻落实。四是组织性。人民政协是政治组织，其民主监督也具有组织化的特征。因此民主监督既要充分发挥政协委员个体的积极性，更要充分发挥政协组织、党派、团体、界别、专委会以及委员小组等组织的作用，才能增强政协民主监督的力度，形成民主监督的主导意见。五是协商性。作为重要职能之一，人民政协的民主监督也主要是以提出建议、批评的形式出现，以平等协商、直言相谏的形式与被监督者进行沟通和交流，监督主体和客体的政治地位是平等的，监督者与被监督者可以就意见、批评和建议共同进行协商。六是相互性。中国共产党与民主党派合作从“长期共存，互相监督”八字方针发展到“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，其中“互相监督”始终放在社会主义政党关系中的重要位置。人民政协的民主监督，也是中国共产党在政协与各参政党之间进行的互相监督，体现出平等性，是一种合作性的监督。同时，由于共产党处于领导和执政地位应更主动，更加注重参政党对执政的共产党的监督。

　　三、政协民主监督发挥统一战线组织作用的优势及体现

　　民主监督作为人民政协三项职能之一，发挥统一战线组织作用，在推进社会主义民主政治和政治文明建设中有着不可替代的重要作用和优势。一是监督主体具有广泛性的优势。人民政协是由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成。发挥统一战线组织作用有利于执政党和政府及时地听到来自不同方面的意见。二是监督内容具有重大性的特点。人民政协民主监督有其特定内容，特别是党派间的互相监督，作为执政党的中国共产党就党的重要决策，重大人事变动，要通过高层次的协商会、通报会、座谈会等形式听取民主党派的意见。三是监督形式具有多样性的特征。政协民主监督既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，各个层面构成一个整体，是全方位的、多样性的监督。四是监督效果具有专业性的优势。人民政协作为最广泛的统一战线组织，囊括了各党派、各阶层、各族各界代表人士，聚集着一大批“政治上有见地，社会上有影响，学术上有造诣，经济上有实力”的党内外知名人士，他们具有较开阔的视野、深邃的视点和科学地观察问题、分析问题的能力，通过参与人民政协的民主监督，能够提出具有前瞻性、针对性的意见和建议。五是监督方式兼有体制外监督和体制内监督的体现。人民政协由党派(含中共)、团体和各界政协委员组成，政协民主监督发挥统一战线组织作用，可以更好的兼有体制外监督和体制内监督的特点和优势，既可以收到“旁观者清”的效果，又可以推进体制内的监督功能的发挥，有利于执政党决策的科学化、民主化。

　　近年来，北京市政协充分发挥爱国统一战线组织作用，积极开展对民主监督理论的研讨，深化了对人民政协民主监督的性质、功能、内涵、范围、对象、制度及方式等问题的理解，推进了工作创新。比如市政协坚持多年的“财政预算民主监督小组”等的工作。经过多年的实践，民主监督组在不同领域发挥了不可替代的监督作用。又如，近两年非常突出的立法协商工作，认真贯彻中共北京市委《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，研究制定具体实施办法，广泛参与立法协商，寓民主监督于立法协商之中，发挥了非常好的协商于决策之前的作用，在全国起到了引领作用，推进民主监督履职实践。从朝阳区政协近年来的工作实践看，区政协通过建立党派联席会议制度，定期召开联席会议，确定议政监督议题，就统一战线内部事务进行交流。联手开展议政监督等工作，发挥了多党合作统一战线重要机构作用。

　　总结各级政协的实践经验，政协民主监督发挥爱国统一战线组织作用主要体现在以下几种形式：一是监督体现在重大决策部署贯彻执行前。二是监督体现在制度保障上。三是监督体现在搭建平台上。四是监督体现在职能履行上。五是监督体现在决策贯彻落实和全程跟进上。

　　坚决贯彻中央、省、市、县重大决策部署，紧紧围绕各级党委和政府的中心任务，把关系经济社会发展的重大决策、关系改革发展稳定的重要工作、关系国计民生的重大工程、社会广泛关注的重大活动、关系广大人民群众切身利益的重大问题作为监督检查重点任务，提高监督的主动性、针对性，督促重大决策部署落实到位。这些工作的尝试和实践，使人民政协的民主监督职能较好地体现了发挥统一战线组织作用的优势。

　　四、政协民主监督在发挥爱国统一战线组织作用上的问题及思考

　　应该看到，人民政协的民主监督职能，虽然历经了六十多年的发展，但在发挥统一战线组织作用，形成民主监督整体合力上仍然是政协工作的一个较为薄弱环节。从人民政协三大职能履行看，民主监督职能发挥是弱项，在如何发挥统一战线组织作用上开展监督更有不少亟待解决的问题。主要存在认识不到位、合力不够强、界别特色体现不突出、制度不完善等问题。具体有三个方面：

　　一是对政协民主监督的统战功能认识不够充分，统战意识不强。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，中国共产党是法定的执政党，民主党派是法定的参政党，各政党的地位和作用已经由国家法律和制度加以确定与保障。一方面，从执政党看，不忘初心，不走入“怪圈”，如何利用民主监督这一重要形式去发挥统一战线组织作用认识不到位、紧迫性不强、主动性不够，支持人民政协组织履行民主监督职能的渠道还存在一些尴尬的现象，影响了对执政党的民主监督力度，难以有效地发挥统一战线组织作用。另一方面，在参政党中存在缺乏进取的压力和动力的现象，使“互相监督”难以到位，参加人民政协的各党派、无党派人士、人民团体，对在多党合作的重要机构——人民政协之中开展政党监督、发挥民主监督的作用，有认识不到位、使命意识不强、监督能力受局限的问题。

　　二是政协民主监督在发挥统一战线组织作用上组织不力，针对性不强。从各地政协履职实践看，由于相关文件的规定和对人民政协性质定位的理解不够，往往对人民政协的民主监督的主体定位为政协委员，监督主体不尽清晰，没有从统战功能的角度给予政协各参加单位以主体定位。政协民主监督往往局限于组织政协委员开展活动。而对于党际间的互相监督，往往认为是党委统战部的事情，不能站在人民政协是统一战线组织的层面，去搭建宏观性、综合性的监督平台，有计划地安排各民主党派、无党派人士参与政协组织的重要监督活动，必然导致政协民主监督在发挥统一战线组织作用上组织力不强、针对性不强。

　　三是政协民主监督在发挥统一战线组织作用上缺乏理论研究和机制创新。当前，需要适应发展社会主义民主政治的要求，以与时俱进的精神，研究探索人民政协民主监督在发挥统一战线组织作用上的新形式、新方法，建立健全履行职能的各种制度和程序。

　　五、政协民主监督发挥统一战线组织作用的几点建议

　　针对民主监督在发挥爱国统一战线组织作用上存在的问题，当前需要增进共识，形成合力，完善机制，让政协民主监督发挥出其统战组织功能。

　　(一)提高人民政协民主监督必须发挥统一战线组织作用的意识。首先执政党要高度重视。应当在中共中央出台的相关文件中，就人民政协民主监督的形式，增加参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织开展民主监督、互相监督的内容及其形式。二是要着力提高各级党政领导、从事政协工作领导的统战意识。保证各级领导干部能够从建设中国特色社会主义民主政治的战略高度，将政协民主监督上升到发挥爱国统一战线组织作用的高度去认识，并通过党委(党组)的领导核心作用，建立起自觉接受民主监督的约束机制，通过组织措施强化实施。三是要加强党委、政府和政协的通力合作。参考协商年度计划，研究制定年度民主监督计划，或者将民主监督内容纳入协商年度计划中，由政协党组负责实施。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。四是要将党政各级部门接受民主监督情况纳入年度考核环节，作为评价主要领导干部绩效的标准之一。

　　(二)注重发挥统一战线组织中的政党监督。人民政协的民主监督也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。“互相监督”的特征是政党对政党的双向监督，其监督主体与监督客体均为政党，各级政协党组应当承担起应有的组织作用，坚持监督组织的党派性、监督内容的政治性和监督的高层次性。政协民主监督发挥统一战线组织作用，应在文件规定的范围内，实现监督重心的转移。首先，应该表现为对党委部门的监督。真正体现党派间的互相监督；第二要强化决策监督，要把在政协听取意见实施监督作为必要环节纳入决策程序中，确保决策前提供“不可行性”研究意见供参考；决策后提供执行情况的评估意见供借鉴，促进科学决策、民主决策。

　　(三)突出界别在政协民主监督机制运转中的作用。充分发挥界别在政协民主监督中的作用，是健全和完善政协民主监督运转机制的主要途径之一，也是发挥爱国统一战线组织作用的重要形式之一。人民政协由界别组成，为使人民政协民主监督机制更好地运转，应将政协专委会工作与界别工作结合起来，使专委会成为界别的重要载体。各专委会在行使监督职能时，应考虑到界别活动的特点，有针对性安排各界别监督相关行业的问题，以界别名义提出提案、反映社情民意信息、开展视察调研活动，形成民主监督工作的合力。

　　(四)加强能力建设，强化民主监督，发挥统一战线组织作用。加强政协民主监督工作，发挥统一战线组织作用，要加强思想、组织、制度建设，特别是政协党组和政协常委会要着力提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。要着力搭建政协民主监督平台，深化政协民主监督在发挥统一战线组织作用的有效形式，创新民主监督的实效性载体。要通过利用政协各种例会加强民主监督，考虑协商议题，一并考虑监督内容，使协商与监督共存，商量与批评并用，将协商和监督寓于党委、政府工作决策和实施的全过程之中。同时，政协的民主监督要着眼于“帮忙”，要服从大局，立足现实，坚持做到“三个不”，即不设想靠权力监督，政协就是政协；不站在政府对立面的角度看问题、挑毛病和指责；不操之过急，强求政府采纳意见和建议。

　　(五)完善政协民主监督与发挥统一战线组织作用的保障机制。政协民主监督要发挥好统一战线组织作用，必须重视理论创新、工作创新、制度创新，建立健全组织保障机制。一是要重视政协民主监督与发挥统一战线组织作用的理论创新。重点深化对政协民主监督与发挥统一战线组织作用的基本理论研究，明确人民政协民主监督发挥爱国统一战线组织作用的基本原则、法理基础；深化对政协民主监督主体的研究，就如何发挥民主党派、人民团体、界别、政协委员在政协民主监督中的主体作用问题进行理论研讨；深化对监督客体和内容的研究，找准着力点，增进共识，形成合力；深化政协民主监督与发挥统一战线组织作用有效形式和途径的研究，以理论研究成果推进实践创新，真正把政协民主监督与发挥爱国统一战线组织作用的理论梳理清楚，为民主监督的深入开展提供理论支撑。二是要强化组织机制建设。各级政协可以视情况建立以负责监督为主要职能的专门委员会，各民主党派内部分别成立民主监督工作委员会，以此为重要依托，开展监督工作；或者建立民主党派民主监督联席机制，沟通情况有的放矢。三是推进制度创新。应研究出台人民政协民主监督的具体条例或实施办法，提出政协民主监督与发挥爱国统一战线组织作用问题，明确政协民主监督的主体和客体；明确政协民主监督的性质、对象、范围、内容和方式方法；明确政协民主监督的职责和权利；明确各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任。

　　(作者辛燕琴系市政协委员、文史和学习委员会副主任，研究会常务理事；李海作系朝阳区政协专委会三室主任、朝阳区政协研究会秘书长 辛燕琴 李海作)