进一步完善京津冀产业链布局

　　京津冀协同发展五年来，区域整体实力和竞争力显著增强，经济总量稳步提升、发展水平日益提高，发展结构日趋优化、发展动能转换明显，为实现高质量协同发展奠定了良好基础。但在产业协同方面还面临着以下问题。

　　第一，先天不足、后天不良，协作基础差。

　　所谓先天不足，指的是三地原有发展基础带来的产业定位不衔接，北京在产业链中定位于高端研发、总部经济、品牌营销，但这些环节是服务于全国的，对服务区域关注不足；天津是我国国家重器聚集区，有大火箭、大飞机、大炼油、大无缝，企业主要是央企和外资企业的制造和组装环节，在产业链上依赖北京总体不高，且外溢明显不足；河北在长期的产业选择过程中，为了避免优质资源向北京集聚，走了一条独特的工业化之路，重点发展重化工业(如钢铁、水泥、石化)

　　和资源密集型产业(如劳动密集型产业、土地密集型产业和矿产品等)。后天不良即市场力量发育不足。

　　产业链中国企、央企等比重较大，民营企业和中介组织发展不足，导致整个产业链缺乏活力和弹性，市场的外溢效益严重不足，很难形成产业配套和产业生态。其中，市场意识、竞争意识和服务意识不足是关键所在。

　　第二，产业链断链、缺链现象严重，接续难度大。

　　产业创新能力落差大，增加了产业链各环节的接续难度。京津冀三地无论是在创新投入还是创新产出方面都存在巨大差距，新产品研发、产品更新换代状况参差不齐，导致产业链条的各环节发展不均衡，接续难度不断增加，制约产业链发展。企业大量集中于产业链的部分环节，配套企业协作能力弱。特别是长链条产业，其纵向包括研发、设计、制造、服务和销售等不同的辅助环节，企业大多集中于某些环节甚至是某个环节的某些部分。以机械制造业为例，企业大多集中于关键设备的研发与制造，但重要部件的生产占比较小，加大了产业配套半径，生产成本增加。小企业在补齐产业链上的重要作用有待进一步发挥。在产业链中，对于一些利润空间较小、需求量较少的辅助环节，小企业往往发挥着重要的支撑作用。当前京津冀制造业尤其是现代制造业发展不足及产业生态体系不完善，导致对这类小企业需求拉动不足，制约了其发挥填补产业链的辅助环节的作用。

　　第三，产业链与创新链发展不协同，严重影响创新成果落地。

　　一是创新研发能力与产业梯度的巨大落差严重制约创新成果落地。京津冀三地产业梯度大，创新研发能力的落差在一定程度上拉大产业梯度和产业发展落差，需要提升津冀两地的创新实力，提高承接转化北京创新研发成果的能力。二是创新成果转化专业服务机构与专业人才队伍缺乏。一方面，由于技术转移项目普遍存在周期长、成功率低的特点，京津冀区域自负盈亏的技术转移服务机构发育不足，制约了创新成果转化和技术落地；另一方面，高校尚未设立技术转移服务专业，仅通过技术转移专员培训培育技术转移服务人员，无论在数量还是质量上都无法满足创新成果落地转化的需要。

　　形成这些问题的原因，主要在于治理体系不完善，尚未形成多元主体、网络化治理体系。

　　一是政府主导作用发挥不足。在推动京津冀产业协同发展初期，政府发挥着主导作用，由于京津冀三地的行政划分，在跨区域产业园区管理及产业链布局中，三地政府部门协商时间长，时间成本高，减弱了政府主导作用发挥。二是市场力量有待加强，中介组织亟须培育。在京津冀产业协同发展进行到一定阶段后，政府应发挥引导性或助推性作用，通过制度化方式促进市场发挥主导作用，如发挥社群和行业协会等中介组织的桥梁和纽带作用，使其在企业融资、人才招聘和产权交易等方面起到重要作用。

　　当前京津冀产业链中国企、央企等比重较大，民营企业和中介组织发展不足，已成为制约区域产业链布局的重要因素。三是尚未形成网络化的治理体系。多元主体形成的组织间网络或网络化治理是区域治理的主要特征之一。当前京津冀产业协同中的多元主体存在缺位或越位等现象，治理体系有待形成和完善。

　　原因之二是政策体系不衔接，需进一步加强政策创新。

　　京津冀三地的产业协同是不同工业化阶段地区之间的协同，北京、天津处于后工业化阶段，而河北处于工业化中期阶段，三地在产业发展诉求上面临着许多需要磨合和解决的难题。

　　长久以来，行政区划“藩篱”造成了京津冀三地间产业政策衔接度不高。

　　一是资质标准互认问题。企业如果在跨区域产业链布局中采用子公司、新设公司形式，原有缴税记录、业绩证明、专利发明、认证体系等不能获得迁入地的认可，影响其融资、政府补贴和优惠政策；若采用分公司形式，则享受不了迁入地的优惠政策等。二是统计口径衔接问题。企业以分公司形式落地，其经济指标无法属地入统，但能耗、环保等指标纳入属地统计。三是税收分享问题。2015 年《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》发布，其对于分享范围及分享比例的划分较为简单，不足以满足当前产业升级转移的需要。迁出地与迁入地政府有关税收分享的协商协议面临即将到期的情况，下一步税收分享问题解决亟须政策上的创新与突破。

　　通过政策创新推动京津冀政策体系有效衔接是推动产业协同和产业链区域内布局的重要保障。如京冀两地在生物医药领域通过政策创新，实行异地监管政策，有效促进了生物医药产业链在京津冀区域布局。

　　原因之三是承接地基础配套不足，公共服务水平落差较大。

　　一是大规模的企业转移对承接地基础配套形成挑战。在京津冀协同发展过程中，大量北京企业疏解至津冀区域。在硬配套方面，基础设施建设不仅需要一定的时间周期，还离不开大量的资金投入，这给承接地带来了较大挑战。在软配套方面，专业技术人员供应不足、生产性服务业基础薄弱、产业融资渠道不畅都是亟须解决的难题。二是公共服务资源配置不均衡影响区域人才流动。区域优质公共服务资源多集聚在京津两地，河北与京津公共服务水平落差大，很大程度上制约了人才在京津冀间的自由流动和合理布局，不利于产业链在区域内的布局。

　　建议，一要制定京津冀产业协同发展专项规划，积极引导区域全产业链布局。抓好国家进行“十四五”规划这一战略机遇，京津冀三地要完善产业发展定位，确立适合京津冀协同发展的重点产业，规划重点产业链的区域内布局，聚焦产业链各环节精准施策，保证京津冀三地在产业上的合理错位，避免同质化竞争。一是完善产业发展定位，细化产业发展方向。

　　立足京津冀三地产业基础，细化产业发展定位和发展方向，当三地的产业发展定位有所重合时，要尽量细化到产业链的某个环节，特别是在高精尖产业链布局方面，错位发展，避免同质竞争或资源浪费，北京应侧重研发、品牌、营销等高端环节，天津应侧重成果转化和先进制造业等中间环节，河北应侧重于加工制造、商贸物流等产业链配套环节。二是产业链布局要有的放矢。选择区域内几个资源禀赋突出和具有战略性的主导产业实现全产业链布局，集中资源优势进行发展；要提前布局新兴产业的产业链，新兴产业的成长需要较长时间周期，提前布局有利于促进新兴产业与现有产业的融合发展，更好实现区域产业的转型升级。三是将搭建合作交流平台、园区共建、重点项目推进、龙头企业培育、产业链构建等作为产业协同发展规划的重点内容。京津冀共同支持、合力办会，组织策划京津冀产业协同发展的重点议题和对接活动，打造产业合作对接交流平台，促进京津冀产业协同发展。加快园区共建，优先支持纳入合作的重点项目，扶植和培育龙头企业和配套产业链，促进产业链上下游协同和产业布局优化，完善产业生态体系。四是规划制定包含成果转化、税收分享等全方位的产业政策体系。京津冀三地联合在园区共建、科技成果转化落地、新兴产业协同发展等方面出台政策措施，研究制定在产值分计、税收分享以及高新技术企业、产品、专业技术人才和劳动用工资质互认等方面的政策措施。

　　二要通过强链、补链和延链，推动产业链区域内布局。

　　针对京津冀产业链存在的断链、缺链现象，要通过强链、补链和延链实现全产业链布局，提升产业发展实力。一是加强产业园区共建，推动重点产业链在京津冀园区内布局。以北京高精尖产业和区域内战略性新兴产业为重点，围绕新一代信息技术、智能制造和新材料、节能环保及新能源、现代交通等产业，在天津滨海—中关村科技园、河北曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济合作区、河北张承生态功能区等园区内推动产业链布局。针对非首都功能疏解，应积极发挥市场作用，支持津冀建设若干个产业项目集中承接地。二是沿着重点产业链开展招商引资。针对产业链中缺失或薄弱的环节，进行招商引资，吸引国内外龙头企业落地，充分发挥行业龙头企业或关键企业的集聚效应。三是创新产业链融合方式。鼓励北京企业根据自身发展实际，结合津冀资源禀赋，通过投资共建、参股、并购、授权委托、品牌输出等多种方式，实现强链目标。

　　三要推动优势政策互动共享，引导资本、人才要素在区域内集聚。

　　一是推动优势政策互动共享，打造区域产业政策高地。京津冀有着众多产业优惠政策，如中关村国家自主创新示范区政策、天津自贸区政策、北京市服务业扩大开放综合试点政策、雄安新区创新创业政策等。积极争取这些优势政策在区域内交叉覆盖、叠加发力，并通过对外合作产业园区将政策逐步推广至其他地区。二是搭建多渠道融资体系，保证产业的资金投入。京津冀可设立产业协同发展基金，支持中小企业、新兴产业发展和创新创业投融资体系建设；鼓励各类银行在重点产业园区开展信用贷款、股权质押贷款、小额贷款保证保险等融资产品创新；支持企业通过并购、信托、债券等进行融资。三是创新人才培育、交流模式，建立人才共享机制。京津冀三地政府应出台职称互认、专业技术人员异地执业等方面的区域性统一政策，努力实现京津冀人才支持政策相互衔接。积极促进人才交流和联合培养，完善跨区域人才服务网络，努力实现工作体系相互对接、资源市场相互贯通、发展平台相互支撑。共同建立京津冀人才数据库，搭建三地高层次人才资源交流共享平台。

　　四要完善税收分享、GDP 分计机制，打造区域利益共同体。

　　一是创新税收分享模式，完善分享机制。京津冀三地政府主管部门通过深入调研，针对产业转移、共建园区的具体情况研究设立税收分享政策。如在京津冀共建园区税收分享方面，积极探索研究按要素投入比例共享税收收入等方面的利益共享机制和具体实施细则，积极推动产业资源跨区域进行优化配置。二是加强信息评估交流，实现信息共享。一方面，定期开展京津冀全产业链布局、产业协同发展动态评估，加强对政策创新、产业链发展、企业集聚等建设进展情况的跟踪、分析；另一方面，推动跨部门、跨区域信息交流平台建设，有效整合各类信息渠道，及时发布动态信息，加强京津冀三地产业协同相关数据交流。

作者叶堂林系首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长，教授、博导；王雪莹系首都经济贸易大学博士研究生；李璐系首都经济贸易大学硕士研究生

责任编辑 张涛