城市地下空间开发需科学有序

　　城市地下空间综合开发利用具有功能集成带来的大尺度、多维度的复合空间集成的特点，它不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基础设施，还承载着集约共享的城市公共服务基本功能，成为城市区域性“主板”的地下空间，应考虑现实和长远需求。“主板”之上，小尺度街区中的各建筑成为“即插即用”的“插件”。

　　北京以交通环廊为代表的地下空间建设起步早，但运行利用率低。城市地下空间存在的问题是多方面的。比如，认识上的误区，认为地下建设对于城市形象没有直接影响，或者认为地下空间既然能疏解地面功能，开发就不要限制。又如法律上的模糊，已出台的法律文件多限于规划、建设和管理原则，很少涉及地下空间权属，而这关系到政策的基础依据。

　　城市地下空间难以分期建设和分开建设，必须统一规划，一次性建设，否则难以弥补。但地下空间管理权责分置，涉及规土、建设、市政、交通、民防等多部门，条块分割，多司共职，多头管理与无人管理并存，不利于综合开发利用。市政综合管廊是个巨大的进步，但是相对于地下复合空间的综合目标，综合管廊仍只是其中一个子部分。所以城市地下复合空间统筹协调的困难可想而知。与此同时，地下综合体涉及多行业集合，而设计单位，受限于资质的限制，难以统筹规划设计，技术优化造成困难。

　　为鼓励社会资本投入，已出台减免土地出让金、配套费用等政策，涉及人防、地铁等领域，但适应面偏窄。此外，奖励政策也应分度。尽管地下建筑造价高，但减免土地出让金，可大大降低建设成本和资金还贷压力，这反而可能引起盲目投资的冲动。一些城市已建成的新区、CBD等，不仅地上数百万平方米建筑空置普遍，其地下开发建设，虽然在技术层面上顺利实现，但利用率低，经营运行并不理想。

　　地下空间综合利用技术标准缺乏。例如在防火安全上，与地上相比，地下建筑在疏散、排烟、采光、救援等方面都非常不利，确应慎重。2015年发布的《地下联系隧道防火规范》，填补了机动车通道的空白，但是地下步行通道上缺少技术标准依据，简单地按照建筑防火分区的概念不合理。已建交通环廊运营不佳，除了权属、投资问题外，也包括规划技术层面的原因，如与地上建筑连接不通不畅，标识不明显，而地上通行顺畅便利、甚至违停不受处罚，这些综合叠加因素导致地下交通环廊缺少吸引力，影响了使用率。

　　城市地下空间综合开发利用需要科学理性，有序开发。正确认识城市地下空间综合开发利用与疏解非首都功能的辩证关系，缓解地面压力和吸引城市功能与人口的双重效应。此外，城市地下综合空间难以分期建设，需要超前思维，但也忌盲目求大求全、武断决策，一哄而上。需要科学规划测算，尊重市场规律，避免浪费。

　　构建城市地下空间管理的法规。地下空间相关法规涉及基本政策、城市规划、工程建设、运营维护各个方面。要明确地下空间及建筑物的权属，包括所有权、使用权。权属要公私分明。要明确与相邻地下空间的关系，包括地上已建建筑下方的地下空间所属关系，实施连通补偿，避免各行其是，危及建筑安全和生态安全。

　　完善城市地下空间管理的体制与机制。实现由规土委牵头主管，各有关部门参与，包括规划、建设、权属登记等在内的综合管理体制。研究解决有利于统筹建设地下综合空间的行业资质管理。

　　编制城市地下空间规划。建立完善规划编制体系，多专业融合，分级编制。由于地下空间复杂，实施不可逆，需要强化建设动态技术管理，达到规划控制与实施管理层面的对接；处理好地下空间利用与地下生态环保、文物保护、地表变形、振动影响等关系；建立包括GIS地理信息和BIM空间信息在内的城市地下空间数据系统平台，实现全过程的数据采集、存储、操作、分析和共享的管理。

　　规划涉及的因素很多，这里仅就三个层面维度的建立提出建议：宏观维度，进行规划分级定位，制定不同的开发建设强度指数；中观维度，建立规划技术层面上的统筹标准，使各地块互联互通。从上到下，将人行通道、车行道、商业空间、综合管廊的层级、位置进行统筹，避免出现自身合理但地块之间难以衔接的现象；微观维度，改变地下空间仅为市政基础设施的传统观点，引入建筑设计的功能、美学、自然采光等优势特点，让地下空间有趣和满足城市活动。

　　编制技术标准和技术指南。建立地下空间综合利用专项技术规范，打破行业藩篱壁垒。注重安全防灾的技术标准编制，这是制约地下空间大规模开发模式的瓶颈。总结经验，研究和编写指南，从规划布局到技术细节，从建设到运营，进行指导。

　　建立合理的利益引导机制。按照从市政、交通等城市公共用地到停车半公共用地、再到商业非公共用地，建立不同支持力度的政策和利益补偿机制，鼓励和吸引社会资金投入。

作者系北京市政协委员、九三学社北京市委常委、北京市建筑设计研究院有限公司副总经理

责任编辑 任万霞