促进预付费卡市场健康发展

　　金融是国家的重要核心竞争力，党中央高度重视防控金融风险、保障金融安全。党的十九大要求“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”、“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。2017年12月20日闭幕的中央经济工作会议提出，防范化解重大风险是今后三年三大攻坚战之一，而其中的重点是防控金融风险。近期央行针对支付行业频繁发文，旨在明确定位、鼓励创新、加强管理，保护消费者合法权益，促进支付市场健康可持续发展，防控风险。预付费卡行业作为支付市场的重要组成部分，在发卡量和交易规模迅速增长的同时，存在监督监管不足、风险事件频发等问题，市场亟待规范整顿。

　　预付卡市场活跃

　　我国预付费卡分为多用途预付费卡和单用途预付费卡两种形式。针对多用途预付费卡，《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》规定了经营者发行多用途预付费卡需人民银行支付业务许可，人民银行出台的《支付机构预付卡业务管理办法》对多用途预付费卡进行监管，市场相对规范。但对于单用途预付费卡，虽然商务部发布了《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，但由于备案制的监管主体缺位、相关规范缺失、市场乱象频发，需要进一步明确监管职责，规范业务管理。

　　北京市的金融、商业活动发达，预付费卡市场非常活跃，存在大量的单一用途预付费卡发卡机构。2015年北京市商委发布了《关于进一步加强单用途商业预付卡管理工作的通知》，从推进企业备案制度、审核资金报表、加大执法处罚力度等方面强化单用途商业预付卡管理，同时也指出：“目前仍存在备案数量少、处罚力度轻、监管手段弱等问题和现状”。根据北京市商委公开数据，截至2018年1月2日，北京市单用途商业预付卡备案企业164家，其中品牌企业21家，集团企业23家，规模企业120家。

　　预付卡市场隐患重重

　　与备案数量相比，市场上还存在着庞大的发卡主体，并未按要求进行备案。虽然单用途预付费卡的发行有备案要求，然而从实际情况看，落实执行比例很低，预付费卡消费引发的纠纷和矛盾层出不穷，套现、跑路、商业欺诈、不正当竞争等相关问题的新闻报道不绝于耳；且监管机构监督难、经营者诚信缺失、消费者自我保护意识淡薄，近年来预付费卡行业欺诈频发。金钱豹、万龙洲、酷奇、小蓝车等发卡主体跑路、不能兑付事件，引发媒体关注和群众投诉。大量单用途预付费卡未纳入监管，商家发卡程序不规范，导致预付费卡纠纷层出不穷。根据北京市消协数据统计，2015年北京市全市涉及预付卡的投诉占到全市商务投诉总量的80%，其中的90%都与商家“关门”、“跑路”有关；北京市商委通报“2016年第四季度，全市共有28家备案企业未按规定填报季度业务经营情况，属于预付卡发行业务情况异常”。

　　预付卡市场存在的主要问题，一是监督缺位导致市场无序。首先是监管主体缺位，目前预付式消费遍布于我国现行市场各行业，尤其是小微行业，其经营者为个体商贩、私营店主等以及共享单车等网络上共享平台、预充值平台、O2O等线上发卡，行业众多，数量巨大、监管困难，且监管主体不明确，多头管理、无头管理问题突出。其次是监管规范缺失，预付式消费合同文本不规范，对预付式消费规则、法律监管、消费者维权以及救济途径等并无法律规定。经营者在经营预付卡业务过程中发生失信或侵权行为的，缺失处罚的法律依据。2017年以来，部分省市已开始关注单用途预付费卡存在的现实问题和潜在隐患，并开始着手准备相关立法工作。再次是监管行业存在空白。目前商务部及北京市商委发布的相关管理规定均针对企业主体，但众多餐饮店、水果店、美容美发店、健身房等小微商户和个体经营户处于监管盲区，实际执行中，市场上存在大量可以跨法人使用的“单用途预付卡”以及尚处于监管空白地带的“无牌预付卡”。

　　二是伪互联网创新导致风险蔓延。随着预付费模式的线上化，众多共享平台、O2O平台等的预付费充值业务，皆游离于监管之外。近年来各类O2O平台的会员卡纷纷出现，预付式消费的应用领域迅速扩大。目前流行的共享平台，如共享单车、共享汽车等，也属于广义的预付式消费模式，其预付凭证从实体卡转变成电子账户。同时，部分线下企业结合预付卡的虚拟化应用，开发基于微信(移动端)的卡券应用，实现电子礼品卡的售卖、充值、转赠与消费。单用途预付式模式产品不断扩大受理范围，特别是与多用途预付卡之间的界限逐渐模糊，部分机构已将受理范围拓展至本店之外。

　　三是市场无序发展导致金融安全隐患。众多发卡机构报备无法落实，保证金比例要求形同虚设；由于商家经营不善、资金链断裂破产，致使消费者预付资金安全得不到保障；个别商户纯粹为了骗取资金，预付费卡发行规模远大于其经营规模和本金投入。单用途预付费卡的融资特征越发明显，信用透支严重，已经从单纯的营销手段异化为融资工具，也为非法集资提供了生存的土壤，金融风险隐患须引起高度关注。尤其在互联网商业模式下，客户资金更加集中，风险进一步放大。互联网企业通过高折扣、高补贴吸引用户充值，但如果缺乏盈利模式，只能吸引后来者的资金补贴前期加入者，风险不断积累，一旦资金链断裂，企业倒闭将成为必然。

　　平衡快速发展与健康发展

　　作为首都，北京市更加需要深入贯彻落实十九大精神和中央经济工作会议各项要求，加强防范金融风险，提升金融服务实体经济的能力。如何推动预付费卡市场在快速发展和健康发展之间保持平衡，在服务民生、服务商户的同时，减少不规范经营、降低消费者投诉、避免因预付费卡出现资金风险而引发金融系统性风险，成为北京市亟须关注的一项重要工作。

　　为进一步加强单用途预付费卡行业的管理，建议坚持以民生为导向，促进行业规范发展，着重于强调有法可依、依法监管，采用大数据、云计算、区块链等高科技手段提高监管效能，并结合信用治理等方式，实现对单用途预付费卡的信息全面掌控、信息化协同发展、完善预收资金管理制度、加强信用约束等，使政府、经营者、消费者三方面的权利和义务更加明晰，从而有效防范潜在的金融风险。

　　一是合理界定业务边界，明确行业监管主体。随着信息技术和互联网商业模式的发展，单用途预付卡与多用途预付费卡的边界逐渐模糊，部分单用途预付费卡的发卡和业务规模、使用场景不断扩大，带来的风险隐患不弱于传统的多用途预付费卡。因此建议对现有监管框架进行适当调整，明确监管主体，不再以单用途和多用途作为区分依据，而是从发卡机构的业务规模大小、影响面范围等多维度考虑，对发卡机构是否进行牌照和资质管理，对于规模大的发卡机构按支付机构管理，接受人民银行监管；发卡业务规模较小、影响面较小的发卡机构，依托工商等行政机构进行发卡额度管控。同时，预付卡发行和虚拟账户发行本质是同一业务，只是业务渠道差异，虚拟账户与预付卡业务应纳入同一监管框架。

　　二是推进立法制定规范，建立系统监管机制。与预付式消费快速发展的状况相比，相关立法进展较慢，缺乏针对预付式消费的特别规定。目前仅有《消费者权益保护法》 要求对于未按照约定提供服务和商品的应退回预收款。但对于商业预付卡的使用规则、法律监管、消费者维权以及救济途径等并无法律规定。建议北京市加快立法建设，从发卡主体准入、行业规范制定、多方共治等方面进行全面管理，以法律的形式明确规定企业和顾客双方的权利义务。

　　三是有效管控预收资金，防范潜在金融风险。为遏制商户“跑路”可能存在的资金风险，可对预收资金进行适度监管，如进行余额限制、增加专用存管账户，并引入履约担保机制，运用监管和市场双重手段防范风险。一方面规定发卡规模应当符合经营能力、财务状况要求，预收资金余额应与上一年度主营业务收入或者新设机构应与实缴资本相适应；另一方面加强内部管理和风险控制，确保预收资金用于兑付商品或者服务，存入专用存管账户。同时建立预付卡风险保证金机制，为购买单用途卡的用户提供商业保险。一旦出现商家跑路等情况，商家备付金不足以赔付的用户损失部分，将由保险公司进行赔付。

　　四是依托金融科技创新，搭建统一服务平台。预付消费模式的管理涉及行业众多，情况复杂，规范整顿的任务十分艰巨，可借助云服务、区块链等创新技术，建立统一的服务和监管协同平台，建立全网立体监管体系。基于区块链底层技术搭建预付费卡平台，对预付费卡的发行、销售、使用和监管全部流程进行管理。将预付费卡平台建成资金存管银行、平台运营方、核心商户主导运营的联盟链，用户转让或共享自己的预付费卡所得资金将进入其区块链数字钱包账户，可用于购买预付费卡产品或提现。在监管层面，引入工商、公安、各地商委和税局等职能机构作为联盟链上的节点，提供身份认证、发卡备案、税费征收及其他监管职责。

　　五是逐步完善信用体系，推动社会行业共治。结合信用治理的方式，建立覆盖全过程管理的单用途预付费卡信用治理体系。健全行业信用治理方式，由单用途预付费卡行业主管部门建立严重失信主体黑名单。如经营者或者其主要负责人、控股股东有失信行为，则被列入黑名单，限制其再发行单用途预付费卡。建立联合惩戒机制，对已经被列入严重失信黑名单的发卡主体，联合相关部门进行处罚。

　　预付费卡领域牵涉行业多、涉及领域广、业务流程长，存在的问题和潜在风险不断累积，监管和规范难度大、任务重，务必提升到“重视防控金融风险、保障金融安全”的高度予以研究，从立法、社会信用、监管、保险、行业自律等多方面配合，形成长效机制。同时，为应对预付费卡与互联网的结合发展，行业的管理也应具有互联网思维，与时俱进，借助新技术手段解决监管难点，全社会共同努力，推动预付费卡市场健康发展。

　　(作者系北京市政协委员、中国银行网络金融部总经理 责任编辑 徐飞)