完善城市依法治理机制

　　北京市政协委员、北京市人民政府法制办公室原党组书记

　　最近，我在参加市政协组织的几次基层调研中，了解到不少城市治理中的乱象，且都是一些多年存在的问题。例如：在征地拆迁工作中政策适用纷繁复杂，有基础设施、房地产开发等按有关法律法规实施的项目，还有危旧房改造、旧城改造与腾退、棚户区改建、城中村拆迁以及延续多年的一道、二道“绿隔”占地拆迁等各种名目，拆迁补偿做法五花八门，群众互相攀比，基层无所适从，矛盾纠纷不断。为治理“城市病”拆除违法建设，下了很大力量但收效甚微，违建天天建，政府突击拆，资源浪费、政府头痛。基层执法主要是突击整治，难以做到经常化、常态化，过去说的“经常的事情突击做、突击的事情经常做”仍在延续。乡镇政府、街道办事处每年都要承接区政府及其所属部门以所谓“属地管理”名义下达的多项工作任务，由于缺乏专业知识，又不具法定职责，往往疲于应付，实际效果大打折扣，甚至造成越权违法等等。

　　这些现象并非今日始，由来已久。之所以至今仍在重复，是因为多年来解决问题只是头痛医头，脚痛医脚，没有对症下药。对这些问题深入分析，我们会发现其背后存在的深层次原因。

　　我认为，有几点问题值得重视。一是许多政府部门决策往往以实事求是的名义，热衷于搞一事一策、一时一策、一地一策，出台的政策之间缺乏协调和衔接，有的甚至与国家法律、政策相冲突，合法性先天不足。当下似乎是解决了问题，但却埋下了隐患。基层在执行这些政策时，或者无所适从，或者选择性适用，一部分群众抓住政策之间的矛盾和漏洞，由此生发出大量矛盾和纠纷。解决这些矛盾，又往往顾此失彼，按下葫芦浮起瓢。说到底，是我们决策科学性民主性不强，权宜之计为多，缺乏长远考虑和依法办事的意识。此外，决策程序不规范、缺乏制度约束，随意性明显也很突出。

　　二是一些市级部门和区政府在工作部署和任务安排上，不顾及法定职责的归属，不适当的强调所谓“属地管理”，层层压任务，致使乡镇街道背负的工作与法定职责不匹配。说到底，是上级机关分配工作时缺乏依法行政意识，简单把乡镇和街道当作各部门的“腿儿”，没有认识到乡镇政府和街道办事处的宪法地位以及地方人民政府组织法赋予他们的有限职责。一些部门借“属地管理”把执法责任转嫁给基层，而基层又不得不承接，还要接受各部门的考核，落入无权有责的尴尬境地。

　　三是一些基层政府在完成上级部署的突击整治任务时，为了在规定时限完成任务，当依法办事尤其是法定程序与完成行政任务相冲突时，完成任务往往成了第一位，遵守法定程序被置诸脑后，有的甚至将遵守法定程序看作是负担、是障碍，出现故意违法现象。这些现象说明，一方面有基层部分工作人员法律意识不强，漠视法定程序的问题，也有上级下达任务，只关注任务限时完成，不顾及基层完成任务需要成就的法定条件和程序，致使基层为了应对任务考核，只得违反法定程序去办事。

　　四是绩效考核与干部考察任用导向有偏差。有的地方，上级领导往往看重能干事的干部，却不注重他们是否遵纪守法，把能干事但却违法行政的干部看作有魄力，认为违法是小节、枝节，而把坚持依法办事的干部看作是循规蹈矩、墨守成规。有的组织人事部门考察干部看重实绩，却忽视守法情况的考察。这是导致基层干部处于宁可违法也得完成任务境地的一个重要原因。对此，基层干部呼声十分强烈。

　　上述问题，反映出我们在法治政府建设和依法治理城市的意识、管理体制和工作机制上仍然存在一些障碍，一些政府机关工作人员的法治意识和行为习惯与建设法治政府的要求还有较大差距，不仅妨害法治建设的进程，也妨害城市依法治理水平的提高。

　　我建议，应切实增强法治意识，提高城市依法治理能力。各级行政机关的工作人员包括领导干部，必须树立依法行政的底线意识，真正把依法行政作为一切行政活动的基本准则，在完成各项任务时，坚持在法定职责范围内行使职权，坚持依照法律规定和程序作出行政行为。要认识到，依照法定程序办事，看起来时间拖长了，但却使行政行为获得了合法性，使群众看到我们依法办事的决心，使城市治理走上法治轨道，有效增强全社会的法治意识。相反，如果政府部门不依法办事，就会使群众丧失对法律的信仰和敬畏，走上以违法对违法的恶性循环，这是值得我们警惕的。

　　坚持科学民主依法决策，完善决策程序制度。党的十八届四中全会决定对提高决策科学化、民主化和法治化提出了明确要求，并规定重大决策必须经过公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估和集体讨论决定五个环节，我们必须认真贯彻执行。依法决策，要求不仅仅是决策内容要合法，也要论证决策实施的法律条件和程序性要求，不要给基层造成不得不违法办事的困境。科学民主依法决策，要求任何一项政策的出台，都必须保持与法律法规相一致相衔接，各项政策之间要保持统一和协调，保持政策的延续性和稳定性，避免权宜之计、法外施策，避免政出多门、事出多策，使基层无所适从，引发无尽的矛盾和纠纷。

　　坚持职权法定原则，做到执法责权相统一。按照依法行政的要求，任何行政机关行使职权必须在法律规定的范围内，做到责权统一。没有无责任的权力，也没有无权力的责任。上级机关部署工作，不能简单以“属地管理”来分派任务，要以法定职责为基础，专业执法部门更不能以所谓“属地管理”推脱执法的职责。对于城市治理中的“条块”关系，几年前市委召开的城市管理工作会议早就明确了“条专块统”的原则，我理解，其中“专”是指执法职责，“统”是指工作责任，两者不可混淆，但又要在运行中协调一致。据此，各区政府要一方面明确部门的执法职责，一方面细化基层政府的统筹协调职责，使各自职责清晰，协调配合有序，考核合法有据，使依法行政与完成行政任务相统一。

　　深化执法体制改革，切实充实基层执法力量。党的十八届四中全会决定和去年底中央印发的《法治政府建设实施纲要》明确提出，执法体制改革的主要任务是推进综合执法和重点领域执法重心下移，加强执法间的协调配合，提高执法效率。将分散的相近或相同执法职责交由一个部门执行，是执法体制改革的重点任务，这一改革涉及行政体制问题较为复杂，需要按照统一部署逐步推进，目前可在若干领域开展试点积累经验。同时，要加强执法部门间信息共享、执法工作协调配合机制的研究和建立，使执法部门间协同成为常态，减少突击性联合整治的频率。对于治理城市常见病、多发病的执法，市有关部门要切实向各区下沉执法力量，加强基层执法队伍建设。执法重点下移，不仅仅是责任下移，还包括执法职权、执法力量、人员编制、经费装备等。同时，执法部门要加强投诉举报受理，动员社会力量参与城市治理，形成政府部门与社会互动合作、共同治理的局面，切实改变执法社会效果。

　　加强执法能力建设，完善执法责任制度。当前，一些部门的执法人员法律素养不高，不会取证和固定证据，对法律规定一知半解，漠视法定程序等问题较多，加之一些部门人员变动频繁，缺乏有效的执法人员培训考核制度，大大影响了执法的效率和效果。加强执法能力建设，首先是提高执法人员素质，使执法者具有执法所必须的知识和能力，要通过建立学习培训、岗位考核等制度来保证。要认真解决部分执法人员中存在的畏难情绪和消极态度，进一步细化和完善层级执法责任制度，以执法的效果和质量作为执法工作考核的基本因素，强化责任约束，对执法不作为、怠于履责的要追究责任。要加强执法的装备和物质保障，提高执法部门的信息化水平，使执法能力建设与执法任务要求相适应。(周继东 作者系北京市政协委员、北京市人民政府法制办公室原党组书记）