城市发展规律与人口问题

　　当前，在全面建成小康社会、加快实现现代化的进程中，人口问题是制约我国城市走上可持续发展之路的瓶颈。习近平总书记在视察北京时特别强调，人口资源环境要与城市战略定位相协调，以资源环境承载力为硬约束，确定城市人口总量上限，有效控制人口规模，增强区域人口均衡发展，促进区域均衡发展。北京市第十二次党代会指出，要坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，努力建设国际一流的和谐宜居之都。探索中国特色首都人口发展道路，是全面建成小康社会、人民共享改革成果的重要探索，是破解人口过度聚集超大城市这一世界性难题的有益尝试，这是人民的需要、国家的需要和世界的需要。在探索中国特色首都人口发展道路的过程中，我们必须认识、尊重、顺应城市人口发展规律，顺势而为，乘势而上。

　　城市人口发展是一个历史演变的过程，有其自身的发展规律。首都北京的城市人口规模要同资源环境的承载力相适应，城市人口要与用水相匹配。北京是我国严重缺水的超大城市，水资源总量不足。特别是21世纪以来，北京水资源极其匮乏，供需缺口加剧。从人均水资源占有量来看，2001至2015年北京人均水资源年平均值为138.08立方米，远低于联合国规定的警戒线每人1700立方米；在供水结构上，地下水占全市供水总量的比重最大，2003年曾高达70.9%。近些年，这一比重虽有所下降，但2015年也达到了43.7%。地下水的超采付出了巨大的生态代价和环境代价，由此引起的地面沉陷、地下水资源进一步衰减以及地下水污染加剧等环境问题已严重影响了北京的可持续发展。因此，正如北京市第十二次党代会所强调的，北京要严格把住底线刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，严格城市开发边界、生态红线，努力把北京建设成为世界超大城市可持续发展的典范。

　　首都人口发展是一项复杂的系统工程，需要在京津冀一体化的视野下，实现人口发展与生产、生活、生态、生机之间“四位一体”的统筹协调，应紧紧围绕经济利益、服务需求和潜在发展机会三大人口流动的驱动因素，推动人口有序流动和合理分布。其中，生产是主线，生活是辅线，生态是外围，生机是内核，而建立区域之间、部门之间创新性的协调机制，则是实现首都人口分流的重要保障。北京市第十二次党代会要求，努力把北京建设成为拥有优质政务保障能力和国际交往环境的大国首都，弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城，全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎。因此，首都人口发展需要积极服务于“四个中心”的城市战略定位，在人口总量、人口结构、人口分布、人口流动等方面作出相应调整，为城市可持续发展提供良好的人口环境。

　　解决好北京人口膨胀的问题，需要跳出北京来看，需要在京津冀协同发展的大背景下推动人口有序流动，在重塑人口空间分布的思路下破解北京人口总量难题。放眼全世界，美国以纽约为核心的东北部城市群、英格兰和欧洲西北部城市群以及日本东海道城市群等，都是通过城市群的孵化来解决人口发展的问题。例如，在1800年至2015年200多年的时间里，美国东北部城市群中的“一核”纽约城，其人口占比经历了“先升后降”的过程，拐点出现在1940年代，此时纽约城在纽约州的人口占比为55%，2015年这一比例降至43.19%。这一拐点发生在美国城市化率接近60%之时，当时纽约城的总部经济开始向外围转移，城市群的公共服务进一步改善，带动了郊区制造业、商业服务业的发展及人口的扩散。2016年，我国城市化率已达57.35%，而且北京正在推进非首都功能的疏解，这给北京中心城人口拐点的出现创造了有利的外部条件。因此，正如北京市第十二次党代会所强调的，坚持首都城市战略定位，在“疏”字上持续用力，在“舍”字上保持定力，在“优”字上集中发力，深入推动京津冀协同发展。

　　法国地理学家戈特曼在研究城市的时候发现，城市发展或许要把握住这样一个发展规律，即成熟的城市群要经过四个阶段：城市离散阶段、城市体系形成阶段、城市发展向心化阶段以及城市群发展阶段。目前的北京正处于从第三个阶段向心化迈向第四个阶段城市群的过程，因此，面临着若干城市发展转型的阶段性问题。例如，处于城市发展高级阶段的东京和多伦多都市圈，其人口空间分布近些年已经呈现出稳定的“M形”特征，即第一个人口聚集高峰位于距离城市中心10到20公里的圈层上，两城市群此圈层人口占比约为28%，第二个人口聚集高峰圈层出现在距离城市中心30到50公里，东京此圈层人口占比为37.4%，多伦多为29.1%，而2010年人口普查数据显示，处于城市发展中期阶段的北京，其人口空间分布表现为明显的“倒U形”特征，即以天安门为原点，半径10到20公里圈层(约四环和五环之间)人口占比高达40.7%，而30到50公里(大约六环外围至50公里处)人口占比仅为12.9%。北京市第十二次党代会强调，城市发展形成新骨架，中心城区功能重组有序推进，城市副中心主要功能节点初具规模，新城综合承载能力明显增强，“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构蔚然成形。因此，在未来的发展阶段里，加快北京30公里圈层以外卫星城的建设，提升中心城至卫星城向外疏解的交通便捷性迫在眉睫。

　　北京市第十二次党代会强调，要牢固树立以人民为中心的发展思想，以广大市民最关心的问题为导向，提高民生保障和公共服务水平，努力把首都建设成为人民幸福、社会和谐的首善之区，天蓝水清、森林环绕的生态城市。作为大国的首都，我们应积极推动城市经济系统和人口福利系统两大系统更为紧密地结合起来，从而进一步推动和谐宜居之都的建设。北京市可以探索建立集税务、健康保险、选举及居民服务于一体的居民基本台账系统，将个人迁移流动信息与个人纳税义务、福利供给整合于一体，寓“管理于服务之中”，处理好人口流动和服务管理的关系，有效引导人口在京津冀范围内合理布局。

　　(作者系中共北京市委党校社会学教研部副主任、教授 尹德挺  责任编辑 徐飞)