破解京津冀城市群的人口困境

　　世界级城市群的孵化需要发挥人口聚集的规模效应，也需要重视人口分布的空间优化。在向世界级城市群演变的过程中，京津冀城市群亟须走出人口极化困境，破解“既不够多点聚集、又不够连片分散”的双重矛盾，实现产业空间结构的优化调整。作为发展最早、规模最大的世界级城市群，美国东北部城市群“一核、多极、连片、三疏解”的发展经验具有重要借鉴意义。

　　2015年出台的《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀协同发展上升至国家战略层面，并要求建立以首都为核心的世界级城市群。当前，京津冀地区经济总量仅占全国的10.2%，人口占全国的8.2%，而同为首都城市群的美国东北部城市群，是世界上发展最早的城市群，其经济总量和人口总量均占美国的22%左右。美国东北部城市群人口空间协作经验对京津冀统筹规模、空间、产业三大结构的启示。

　　两大城市群对比

　　北京市中心城人口拐点待现。从整个京津冀来看，北京市中心城在京津冀的人口占比由1980年的6%增至2015年的14%左右，而中心城在北京市的人口占比也由1980年的45%升至2015年的71%，尚未迎来下降拐点，在一定程度上束缚了京津冀城市群的孵化。

　　在1800年至2015年200多年的时间里，美国东北部城市群中的“一核”纽约城，其人口占比经历了“先升后降”的过程，拐点出现在1940年代，此时纽约城在美国东北部城市群的人口占比为18%，纽约城在纽约州的人口占比为55%。这一拐点发生在美国城市化率接近60%之时，当时纽约城的总部经济开始向外围转移，城市群的公共服务全面改善，带动了郊区制造业、商业服务业的发展及人口的扩散。2015年，我国城市化率已达56%，而且北京市正推进非首都功能的疏解，这给北京市中心城人口拐点的出现创造了有利的外部条件。

　　京津冀“一核两极”格局被打破，多极协作、错位发展体系尚未形成。总体来看，2000年至2014年京津冀的经济重心和人口重心均持续向北京市方向逼近。原有的“一核”(北京)、“双极”(天津市、保定市)的城市群格局被打破，目前已倒退至京津“一核一极”、保定市丧失原来“两极”地位的被动局面，区域发展的整体活力遭遇困境。2000年，保定市和天津市是北京之外的两大人口聚集地(分别占京津冀人口的12%和11%)，而到了2014年，人口占比超过10%的城市仅有北京市和天津市，保定市的人口占比已经低于10%。同时，人口流动也在持续强化京津冀“一核一极”的趋势。在转变过程中，在2000年至2014年间，京津冀地区62%的新增人口集中于京津两市，其中，北京市的绝对中心地位尤其稳定，接近40%的新增人口集中在北京市。具体来看，当前京津冀城市群人口的空间结构现状不利于区域协调发展，而人口空间流动的惯性也使京津冀城市群空间协作的实现受到阻碍：首先，京津冀内部人口流动加剧向两个区域增长极聚集。北京市一直是区域内人口流入的主要集中地，同时北京市和河北省户籍人口流动至天津的比例也有所增加，天津成为区域内人口流入的次极；其次，京津冀外部流入人口同样加速向两个区域增长极聚集。这一群体人口规模持续增加，而北京市一直是外部流入人口的主要聚集地，天津是外部流入人口的次要聚集地。从人口流动趋势看，天津的人口吸引力在逐渐上升，而河北省对外部流入人口的吸引力逐步下降，共同推动京津冀外部人口流入两极化格局的形成。

　　在美国东北部城市群，多极协作、错位发展则是此城市群得以迅速崛起的关键。不仅多极之间分工明确，例如，纽约城为金融中心，华盛顿特区为政治中心，波士顿为文化中心，费城为工业中心，巴尔的摩为贸易中心，而且这5个城市的人口总量占美国东北部城市群的比例曾高达28%，形成了五城联动、错位发展的“一核多极”功能格局。

　　京津冀陷入“既不够聚集、又不够分散”的双重困境。“不聚集”体现在区县层面的多点聚集不足。京津冀人口高度聚集型区县仅有14个，其中，有11个聚集在北京市，有3个聚集在天津市，京津之外缺少人口高度聚集型区县。然而，在区县数量与京津冀差异不大的美国东北部城市群，其高度聚集型区县多达40个。

　　“不分散”体现在城市层面的连片分散不足。京津冀高度聚集型的城市区域只有京津2片，而美国东北部城市群则形成了包括纽约城在内的5个城市、4个区域的连片发展，“连片带状聚集”特征带动了城市群的发育。因此，京津冀城市群在提升区县人口多点聚集程度的同时，还应增加城市人口的连片分散程度，实现人口空间结构的内部协调。

　　北京市制造业、信息传输业、租赁和商务服务业占比过高，公共服务业明显不足。通过对2014年北京市和纽约州行业结构的横向比较可发现：第一，北京市3个行业的就业占比明显高于纽约州：制造业、信息传输业、租赁和商务服务业，三者合计北京市为33.6%，而纽约州仅为8.1%。第二，北京市2个行业的就业占比明显低于纽约州：公共管理、社会保障和社会组织业，卫生和社会工作业，其中，北京市卫生和社会工作行业就业占比仅为2.7%，比纽约州低11个百分点。

　　通过对纽约州1970年至2014年产业数据的纵向比较，纽约州产业“三疏解”的经验值得北京市借鉴：在纽约州，制造业中的服装、化工、机械和电子设备制造等行业的就业下降超过制造业总下降量的50%；信息传输业中的出版业(非网络)和信息中介行业就业规模下降较快；租赁和商务服务业中的租赁业下降也较快。

　　从北京市当前就业占比来看，制造业接近13%，租赁和商业服务业接近13%，建筑业、交通运输业二者合计接近13%，而其他公共服务类行业发展相对不足。因此，强化首都文化、科技等核心资源的空间聚集优势，转移服装、化工、机械和电子设备制造、传统出版和信息中介、租赁等行业到非核心区域，既可减缓产业过度集聚的局面，又有助于增强城市的发展活力。

　　人口困境的破解之路

　　世界级城市群的发展虽有差异，但其共性更有价值。美国东北部城市群二百多年发展历程所体现的“一核、多极、连片”的规律性特点值得京津冀借鉴。未来，京津冀城市群的孵化亟待在以下三个方面着重推进：

　　第一，拉齐北京市周边城市群的公共服务水平，是破解北京市中心城“人口规模困局”的关键因素。对于北京市中心城未来拐点的出现，目前已经具备了良好的外部环境，但更依赖于北京市周边城市的迅速崛起，特别是城市建设品位、文化氛围的一体化，这是阻碍各类生产要素市场化转移的核心要素。从现实情况来看，目前由于京津冀三地财政支出状况存在显著的差异，从而造成了三地在公共服务、基础设施以及人才交流环境等方面均存在明显落差。例如，测量不均等状况的泰尔指数显示，在1984年至2013年期间，京津冀的这一指数虽有波动，但三十年间并未发生实质性变化。再如，在2014年人均财政总支出、人均公共服务支出、人均教育支出及人均医疗支出等指标上，北京市分别是河北省的3.3倍、2.0倍、2.8倍及2.5倍。这样的财政支出状况进一步束缚了京津冀服务协同和文化协同的步伐。京津冀的人口流动，特别是人才流动，需要着力拉齐公共服务水平，强化京津冀区域本土文化凝聚力，重点解决好人才流动后的心理落差、享有落差、环境落差及机会落差等现实问题。

　　第二，谋划北京周边城市群的错位发展，是破解京津冀城市群“人口分布困局”的关键因素。在《京津冀协同发展规划纲要》“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间布局的宏观指导下，目前“一核”北京市的主要任务在于优化首都人口与经济发展质量；“双城”北京市和天津市未来应主要致力于强化金融创新等方面的组团效应和协作效应；而“三轴、四区、多节点”则是打通京津冀人口流动之关键：一方面，既要更为关注“三轴”中“北京——保定——石家庄”传统发展轴及“北京——唐山——秦皇岛”东部沿海发展轴的发展，另一方面，又要以冬奥委会为重要抓手，推动“四区”中以张家口、承德等地为核心的西北部生态涵养区发展。从美国东北部城市群“五城协作”的历史经验可知，未来京津冀需要打造的空间架构应是多个节点城市的多点支撑和联动发展，例如，打造以张家口、承德等代表的生态文明城市，以保定、廊坊等为代表的创新先行城市，以及以秦皇岛、唐山等为代表的现代产业示范城市等。

　　第三，加强城市治理体制机制的全方位创新，是破解北京市“产业疏解困局”的关键因素。北京市需要更好地运用规划、市场化、法治化等手段加强城市综合调控，在规划中谋布局，从管理中要效益，在城市管理精细化的过程中实现低端产业向外疏解。要注重城市总体规划对人口总量上限、生态红线和城市开发边界的控制，重点解决好城市功能超载、城市开发强度过大等根源性问题。在规划层面，需要对不同发展阶段的城市GDP增速、开发强度以及公共服务均等程度等提出合理的约束性指标，避免产业疏解目标的短期化和短视化；在管理层面，需要进一步提高政策有效性，提升政策合力，进一步强化产业政策衔接，增强部门之间和区域之间的产业协同。(作者系中共北京市委党校(北京行政学院)社会学教研部副主任、教授 尹德挺　责任编辑 徐飞)