2010年关于“十二五”时期北京率先形成城乡一体化新格局若干问题的调研报告

　　北京市政协经济委员会 

　　北京市政协港澳台侨委员会 

　　民建北京市委员会 

　　北京市工商业联合会 

　　中共北京市委十届五次全会提出了北京市要在全国“率先形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略目标。率先形成城乡一体化新格局，就是要消除二元体制造成的城乡差距，实现城乡和谐发展、共同繁荣，这是贯彻落实科学发展观，建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，打造世界城市的必由之路。为此，2010年3月至5月，市政协经济委、港澳委与民建市委、市工商联组成“十二五”规划经济发展专题组，围绕率先形成城乡一体化新格局问题进行了实地调研，并形成了调研报告，供市委、市政府决策参考。 

　　一、北京市城乡一体化发展现状 

　　（一）“十一五”时期奠定了城乡一体化发展的坚实基础 

　　在“十一五”时期，北京市按照中央提出的“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的历史任务，推进城乡一体化发展有了新的突破。特别是成功举办奥运会以后，全市已经进入了迈向发达城市的新的发展阶段。 

　　2009年，全市人均地区生产总值超过1万美元，第一产业占生产总值的比重降到1%，城镇化水平提高到85%，已经达到了发达国家高度城市化的水平；农村劳动力有70%进入二三产业就业，其中大部分已经进入城镇；在城镇居民收入保持较快增长的情况下，出现了城乡居民收入增速差率连续3年缩小的良好势头；尤其是在构建城乡一体化的制度体系、产业体系、城镇体系和推进城乡基本公共服务均等化等方面出台了一系列重大改革举措，形成了“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的工作机制。这些成就为“十二五”时期破解城乡二元体制障碍，推进城乡一体化发展奠定了坚实的物质基础、实践基础和政策基础。 

　　（二）缩小城乡差距是“十二五”时期推进城乡一体化发展要解决的基本问题 

　　长期城乡二元体制造成的城乡差距问题主要是：1、城乡产业联动机制有待完善，农村地区自身发展能力不足。小城镇发育程度较低，聚集效应不强，对农村地区产业发展的带动能力有限；连接生态涵养区和一些景区的道路不够通畅，乡村旅游综合配套设施不完善。2、城乡生产生活条件存在明显差距。与城市相比，农村地区在给排水、能源、环卫等基础设施较为落后，城乡生活质量存在较大差异。3、城乡基本公共服务覆盖面虽已扩大，但是农村居民享受各类服务的水平仍然偏低。目前本市农村地区教育、医疗、养老等公共服务与城区存在较大差距，尤其是在社会保障方面还只能做到低水平覆盖，城乡社保体系尚未并轨。4、城镇化地区管理体制转换滞后。一些城镇化地区仍以农村体制管理城市，有的农民向非农产业和城镇地区转移就业后户籍身份并没有改变，由于管理体制机制落后，造成城镇管理存在诸多薄弱环节。5、城乡居民收入存在明显差距。2009年，城镇居民可支配收入与农村居民纯收入的差距仍然高达2.23∶1。 

　　应当看到，城乡一体化实质上是改善农村地区的民生问题。在“十五”、“十一五”时期，市委市政府已经开始把投资重点转向郊区，力促郊区农村在基础设施、社会事业等方面缩小与城区的差距，农村居民的生产生活条件有了很大改善。但是，在生产生活条件方面缩小城乡差距只是解决了一个方面的问题，更艰巨的任务是要在农民增收过程中逐步缩小城乡居民的收入差距，这是实现城乡一体化的攻坚任务。 

　　（三）破解城乡二元体制是推进城乡一体化发展的关键环节 

　　形成城乡一体化新格局必须统筹城乡发展，而不能只靠农民和农村自身发展来解决缩小城乡差距问题。因为首都地区人多地少和工农业劳动生产率差距大的基本市情，决定了如果不进一步强化“以工哺农、以城带乡”的机制，就难以实现城乡协调发展；城市功能空间分布和资源配置如果不做进一步调整，城乡生产要素如果不能双向流动，就难以强化统筹城乡发展的产业基础。 

　　目前，制约统筹城乡发展的制度因素主要是：1、农村土地和产权制度不利于城乡要素的双向流动。2、城乡二元公共财政支出影响了城乡公共服务和社会事业均等发展。3、社会管理体制改革滞后制约了社会管理资源的整合和城乡一体化社会管理体制的形成。4、城乡转型制度僵化限制了城市要素进一步向农村延伸。制度僵化的突出表现是：在农村向城镇的转型过程中，土地、户籍、保障、社区管理等诸多环节都捆绑在“土地被征”这个基础点和“户籍变更”的这个关键点上；村民户籍从农业户转为非农业户籍，只能在集体土地被征收时进行。这种多因素捆绑式同步推进的做法，在各个环节上都有可能出现矛盾，也增加了农民市民化的成本。 

　　二、进一步明确推进城乡一体化发展的指导思想及目标 

　　（一）把率先形成城乡一体化新格局作为制定“十二五”规划的根本要求 

　　“十二五”规划与以往五年规划的最大不同，在于必须跳出长期以来城乡二元化结构的思维定式，彻底摒弃将城市和农村的发展目标任务割裂开来甚至对立起来的传统做法。未来五年的发展，不仅是城市自身的发展，也不仅是郊区农村的发展，而是统筹城市和农村的整体协调发展。因此，应把逐步缩小城乡差距提升到建设世界城市目标的高度，在“十二五”规划的指导思想、方式方法、基本原则、目标体系和保证措施，规划的具体安排和实施步骤等各个方面，应全面贯彻统筹城乡发展、“以工促农、以城带乡”、率先形成城乡一体化新格局的思路。 

　　围绕“十二五”规划的上述变化，应广开言路，充分听取城乡各界的意见，聚民意，集民智，把制定“十二五”规划的过程，作为统一全市人民思想共识的过程，作为弘扬城乡统筹，实现城乡一体化发展新理念的过程。要尊重和维护规划的权威性，规划一经形成，就应当成为未来五年全市人民的共同行动纲领，在实施中不断增强统筹城乡发展、推进城乡一体化的自觉性，使我市通过实施“十二五”规划，真正在全国率先形成城乡一体化发展的新格局。 

　　（二）城乡一体化发展目标与主要任务 

　　根据首都经济社会发展及城乡一体化的总体要求，应制定一个《北京市率先形成城乡经济社会发展一体化新格局规划》及相应的专项规划，要在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理六个方面实现全市城乡统筹的重点目标，并明确每年应当达到的具体目标。建议在“十二五”规划末期，我市城乡一体化发展实现如下目标： 

　　1、全市城镇化率达到90%，10个远郊区县城镇化率全部超过70%。 

　　2、城乡居民收入差距缩小，农民收入增长率每年保持在10%以上。 

　　3、第一产业从业人员比重下降到10%以下。 

　　4、初步实现城乡公共服务均等化。 

　　5、基本完成城乡结合部的综合整治。 

　　三、对“十二五”率先形成城乡一体化新格局的具体建议 

　　（一）大力发展农村二三产业，努力提高农民收入水平 

　　1、加快发展农村二三产业，促进城乡产业的分工与融合 

　　解决我市“三农”问题让农民致富的关键在于发展非农产业，减少农民、分流农民。“十二五”期间，应按照统筹发展思路和整合资源、合理布局的原则，充分发挥我市二三产业聚集的辐射带动效应，集中改造提升村镇企业，鼓励农民自主创业和招商引资发展多种形式的民营经济；以城乡产业融合为发展方向，鼓励适宜在广大郊区落户的二三产业从城区向农村地区转移扩散，以吸纳更多的农村劳动力就地转移。 

　　按照区县功能定位，培育乡镇主导产业，尤其要加强重点镇产业园区和农民就业产业基地建设，优先发展劳动密集、资源节约、适合本地区特点的都市型工业。一是大力发展品牌知名度高的农产品储运和加工业；二是进一步开发利用山区农业资源，积极推动沟域经济的发展；三是发展特色民俗旅游业，整合观光体验农业项目，提升休闲度假产业的品质和档次，形成一批知名品牌；四是发展以农村居民为消费对象的生产型和生活型服务业，拉动农村消费。 

　　为促进中心城区的资源要素向郊区农村转移，有效缓解中心城区的压力，应继续发挥农村面积广、空间大的优势，加强规划管理，整合相关资源，化分散为集中，变杂乱为有序。积极发展中近郊和交通要道周边的仓储物流业和出租房租赁业等农村第三产业。城乡结合部地区在拆旧建新时，应参照原有的用地比例和利益格局，适当规划仓储房和出租房的面积，把农户组织起来，按照“谁投资，谁受益”、“资产变股权，农民变股东”、“宜农户经营则农户经营，宜集体经营则集体经营”的原则，让农民从不动产经营中长久受益。 

　　2、推动农村劳动力向二三产业转移，建立城乡统一的劳动力市场 

　　进一步加快建立城乡统一的劳动力市场，将农村适龄人口纳入城乡一体化的就业服务网络，进行统一管理；有针对性地加大对农民职业技能和素质的培训力度；健全农村劳动力向非农业转移就业的政策和制度性安排，从根本上促进农民身份的转变。 

　　3、千方百计提高农民收入水平，切实改善民生 

　　城乡一体化发展的根本目的在于使农村居民过上与城市居民一样美好、有尊严的生活。建议把逐步缩小城乡居民收入差距明确列入我市的“十二五”规划目标：今后五年应力争每年让农民收入增长速度比城镇快二至三个百分点，即平均增速保持在10%以上；在农民收入的增量当中，除了农民自身加快发展生产以外，还应加大对生态补偿和新农村建设的投入，以带动农民收入的提高。 

　　（二）将城镇化作为城乡一体化发展的硬载体，形成首都特色的城镇化模式 

　　促进郊区新城、小城镇、新农村建设协调发展，拉动内需增长，走出具有首都特色的城镇化道路，是城乡一体化发展的重要途径。 

　　1、发展多种功能、多种规模、多种形式的小城镇，树立首都特色的田园式城镇模式 

　　对于被动城市化乡镇、重点镇、一般建制乡镇、生态服务型乡镇及生态环境功能乡镇，应按照不同的功能定位，在全市统筹下进行全盘规划，杜绝继续摊大饼模式。应采取有力措施保护农业、保护乡村、美化乡村，结合山水田林路及绿化建设，树立首都特色的田园式城镇模式。 

　　2、按照世界城市标准，超前高标准规划小城镇 

　　按照世界城市标准，把城市现代物质文明和乡镇现代生态文明充分融合，高标准超前规划小城镇，重点做好城乡结合部地区农村经济社会发展规划、农村城镇化地区经济社会发展规划、新型农村社区建设发展规划和都市型现代农业布局发展规划。 

　　3、促进乡镇产业集聚，实现农村劳动力向非农产业转移 

　　不同乡镇要立足自己的区位优势、资源条件和发展潜力，合理确定主导产业和特色产业。主导产业的选择和确立要充分利用城市产业和功能向郊区的扩散效应，特别是利用科技、文化、教育、体育、会展、商务、旅游等现代服务业向郊区转移的机会，使乡镇产业经济与城市总体功能分区相吻合。在促进城乡经济一体化中，应对山区农民实施特殊政策（如按照林业工人工资待遇）或者鼓励外迁，转移到邻近乡镇就业。 

　　4、协调推进城镇化，分层次分形式解决农民转型问题 

　　分层次分形式完成农村经济社会结构转型，可以通过城市化转移一批，城镇化集聚一批，新型农村社区建设提升一批。城市化转移一批主要是已列入城市规划范围的农村地区和多年来已在城镇实现较稳定就业居住的农民；城镇化集聚一批主要是远郊区县很大一部分要靠城镇化发展在本乡本土实现集聚的农民；新型农村社区建设提升一批主要是那些有农业和农村存在的地区。 

　　（三）加强规划引导，推进农村土地制度改革 

　　加强规划引导，破解农村土地制度瓶颈，是推进城乡一体化发展的重要任务。 

　　1、加强规划引导，做好落实新一轮土地利用总体规划 

　　加强规划引导，管好用活农村集体土地，既有利于推进城镇化建设，又有助于破解城市发展空间不足的难题。我市集体土地总面积为13570.94平方公里，约占全市土地总面积的82.7%。“十二五”期间，应落实新一轮土地利用总体规划，通过土地功能分区、调整土地利用结构、控制建设用地总量和分解落实耕地保护指标等各项具体措施，使规划“落地”。要落实和强化土地用途管理制度，推动农村二三产业发展，切实维护农民的合法权益；要加强规划的城乡全覆盖，不仅城镇用地，今后凡农村集体建设用地和农民宅基地的建设行为都应当纳入规划管理的范畴，避免城乡结合部私搭乱建成风的现象被不断复制。 

　　2、完善征地制度，让农民拥有集体建设用地的经营权 

　　在坚持土地集体所有的前提下，充分借鉴国有土地使用制度改革的成功经验，实行集体土地所有权与使用权分离，制定农村集体建设用地使用权出让、转让等管理办法，完善农村资产管理制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。对于公益性建设用地，可以采用租、征两种形式，对征用的土地应按照法律规定给予合理补偿。对于经营性建设用地，集体经济组织有权行使集体土地的处分权，即变征地为占地，农民有权经营土地，而没有必要先将土地变为国有，然后再出让给开发商或其他土地使用者。在依法征用集体土地包括在进行绿化隔离带建设时，也应尽可能地采用留地安置、实物补偿、合作分成、土地入股等多元化的征地补偿办法。 

　　3、积极推进集体土地的规范流转，提高土地资源利用效率 

　　为实现我市土地资源的高效利用与管理，必须推进农村非农建设用地的规范流转。在“十二五”时期，针对首都经济发展特色，要尽快出台集体建设用地流转办法，构建农村集体建设用地交易市场体系。鼓励集体建设用地通过置换、入股等方式，向小城镇集中，壮大集体经济；鼓励农户宅基地向小城镇置换，促进农民进镇安居；农村宅基地和村庄整理节约的土地，按规划应调整为建设用地的部分，应交由农村集体经济组织自主建设或自主经营，使农民通过经营集体土地增加财产性收入。 

　　面积过于分散的农地和林地，显然不利于农业产业的规模化、集约化。为积极推进我市农地流转，在“十二五”期间，应进一步完善农地流转市场体系和服务平台，同时将支农、惠农政策与鼓励土地集约利用结合起来。各项支农投入，特别是农业补贴安排，都应当向土地规模经营倾斜，尤其要鼓励和支持种植大户和农业龙头企业；在农地、林地流转中，积极倡导股份合作制的形式，即将农户承包地、集体经营性资产折股量化，明确每个农民的股份，在实现农地流转后，农民不仅能够有租赁收入，还能通过股份分红，获得经营性收益。 

　　（四）加大强农惠农力度，促进政策制度创新 

　　梳理城乡统筹发展政策制度，加大强农惠农力度，农村农业政策制度力求更大的创新，更大程度地促进农村生产力发展和农民增收。 

　　1、公共服务体制创新 

　　改革现行公共服务体制机制，加快缩小基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的城乡差距，城市公共服务延伸到农村，公共服务城乡并轨，实现公共服务均等化。基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径，在“十二五”时期，要尽快研究出台《北京市基本公共服务均等化规划》。 

　　2、公共财政制度创新 

　　“十二五”期间，北京市应大幅度增加政府对农村民生工程和农村基础设施建设的投入。建议将每年耕地占用税新增收入全部专项用于农业，市级土地出让金收益的50%专项用于农村基础设施建设，加大财政转移支付力度，重点加强对生态涵养区、产业转型区等薄弱地区的建设投入，针对不同区域特点形成差异性公共财政倾斜政策。其次，健全农业补贴制度；健全生态环境补偿制度，提高生态作物补贴标准，扩大补贴范围；加强村级公益事业专项补助和村干部薪酬补助制度；为提高城市应急保障能力，要落实农产品价格保护，合理调节我市农产品价格水平，建立主要农副产品储备制度。再次，通过设立专项资金、出台税收优惠鼓励政策、改善农村金融服务等，统筹资源开发与环境保护，支持并推动山区沟域经济的发展。 

　　3、户籍制度改革创新 

　　抓住中央继续推进农村综合改革、推进户籍制度改革的机遇，北京市应加快改革创新户籍制度，实现城乡居民身份平等和公共服务均等化。鉴于目前户籍改变与土地及集体产权等多种因素捆绑，部分农民对转居不积极的现状，建议在城镇化过程中，无论是农转居，还是保留农民身份，应逐渐不分户籍形式而享受城乡同等的福利待遇，也可以考虑在条件成熟时，取消农业与非农业人口的差别，实行统一的市民户籍，把现行城镇居民政策延伸到农村居民。 

　　4、建立新型公司化集体经济组织 

　　应加快乡村两级集体经济组织的产权制度改革，建立新型公司化的集体经济组织。一是尽快完成村级集体经济产权制度改革，界定集体经济组织的成员资格，明晰农民与集体经济组织之间的产权关系，明确农民在集体经济组织中合法权益和民主地位，使村级集体经济组织成为股份式合作经济组织（股份经济合作社）。二是在村级产权制度改革的基础上向乡镇一级延伸，根据城镇化集聚的不同类型，既可以全乡镇组建一个由各村为股东的股份制经济实体（核状集聚类型），也可分别组建几个股份制经济实体，每个经济实体由相邻的若干个村庄组成（组团状集聚类型）。在明晰各村集体经济组织（股份合作社）之间的产权关系的基础上，集体土地不变性、不征用，但可以对等置换，集中配置，并由新的公司化集体经济组织统一组织开发建设，形成农民是村级股份合作社的股东，村级股份合作社是乡镇一级开发公司股东的新的体制格局，保障农民主体地位和经济权益的实现。 

　　5、建立健全农村社会事业发展长效机制 

　　“十二五”期间，应加大对农村教育、卫生、文化事业及社会救助等的投入力度，建立健全农村社会事业发展长效机制。建议实行城乡全覆盖的十二年义务教育，凡我市初中毕业未升入高中的农民子女，可以免费进入中专或者职业高中学习专业技能，掌握一技之长，引导其进入非农岗位就业以实现身份转换，从农村新一代开始有效减少农民数量；按照传统“结对子”的办法，在城市与乡村之间形成教育、医疗、文化、体育机构“结对子、手拉手”的帮扶体系，使农民在农村能够享受和城市居民一样的公共服务；并按照城市居民标准，逐步提高农村低保标准和残疾人员生活补助水平，促进农村社会事业的快速发展。