2010年关于“十二五”期间北京加大区域合作力度 促进区域协调发展的调研报告

　　北京市政协经济委员会 

　　北京市政协港澳台侨委员会 

　　民建北京市委员会 

　　北京市工商业联合会 

　　北京建设世界城市，需要在良好的区际合作基础上进一步拓展发展空间。北京区域合作的重点在华北地区，而华北的区域合作已有良好基础，特别是京津冀晋蒙政协已召开了两届区域经济发展论坛，就区域经济合作与发展进行了深入探讨。在此基础上，2010年3月至5月，市政协经济委、港澳委与民建市委、市工商联组成“十二五”规划经济发展专题组，围绕北京加强与周边地区的经济合作与协调发展问题进行了实地调研，并形成了调研报告，供市委、市政府决策参考。 

　　一、 我市及整个华北的区域经济合作初现良好态势 

　　近年来，华北五省区市实现了高层互访交流，共商合作发展大计，建立了多层次合作机制；五省区市相关政府部门之间、区县(市)之间、企业之间也建立了多层次、多渠道联系。北京市与周边地区业已形成密切合作关系，推进了多领域合作；在若干领域研究制定了共同政策，初步建立起了区域合作长效机制；签署了周边合作备忘录及会谈纪要，制订和实施了若干支持周边地区发展的措施。特别是近年来，北京市围绕交通基础设施建设、水资源和生态环境保护、能源开发、农产品生产基地建设、旅游等领域，谋划实施了一批重大项目，推动了区域合作向纵深发展。 

　　二、 影响我市区域合作进一步发展的主要问题 

　　（一）对区域合作重要性和迫切性的认识还有待进一步提高。特别是北京提出建设世界城市目标之后，更需要以新的高度审视北京与周边地区的关系，需要研究制定在良好区际合作基础上进一步拓展北京发展空间的策略。 

　　（二）真正意义上的区域合作规划尚未成形。我市及整个华北地区的区域合作与发展，还没有形成能有效协调各方利益与行动的合作规划，各地区之间同构发展、重复建设甚至恶性竞争的现象依然存在。 

　　（三）持续、稳定、有效的区际合作机制尚未建立。对我市周边地区社会经济、资源环境等领域的发展态势及其与北京的关联性、利益契合性等，了解不够、研究不深、发掘不够；我市与其他省区市、特别是周边地区的已有合作，尚处于分散、局部和初级形态，由此而导致的合作不全面、不系统、不深入、不紧密、不规范、不稳固的问题，时有发生并严重影响到我市相关领域的持续、稳定发展。 

　　三、 对我市“十二五”区域合作与发展规划的若干建议 

　　（一） 明确我市区域合作规划的指导思想、重要地位与发展目标 

　　1、在规划指导思想上，明确提出以建设世界城市的高度，认识推动区域合作、拓展发展空间的重要意义。一个广阔的腹地，是城市能级提升的地缘基础。从伦敦、巴黎、纽约和东京四个主要世界城市看，对周边地区的具体界定，都超出了行政区划，都有广阔的周边腹地，最小也有1万6千平方公里（伦敦），巴黎则有14万5千平方公里周边腹地。北京不可能脱离周边，单靠自己1.64万平方公里辖区建成世界城市；只有积极拓展空间，形成一个广阔的周边腹地，才可能奠定世界城市的地缘基础。所以，北京建设世界城市的高标准，决定了“十二五”规划不能就北京规划北京，必须明确提出与周边发展的关联，从世界城市的需要规划北京。 

　　2、提升区域合作在“十二五”规划体系中的地位与作用。对北京与周边区域的经济合作，不但在“十二五”规划体系中要有专项规划，而且要在总纲中有突出的表述和体现，并贯彻在整个规划中，要落实在相关规划的具体项目上。 

　　3、须明确区域合作的长期目标与规划期目标。要明确提出“十二五”期间，在区域合作上有和长远目标衔接并在五年内必须达到的整体目标和具体目标，以及用以指导行动的发展阶段和实施步骤的规划。 

　　（二） 进一步拓展北京市区域合作的对象范围 

　　1、“十二五”期间，北京市应将整个华北地区作为我市区域合作的主战场。据悉，北京市发改委正在研究制定《北京市“十二五”时期开展京津冀区域合作规划》。我们认为：（1）《北京市“十二五”时期开展京津冀区域合作规划》的制定和实施，将进一步推动北京市与天津市、河北省的区域合作进程；（2）仅仅研究制定北京与天津市、河北省的区域合作规划还远远不够，北京加强区域合作既要立足于“京津冀”，更要放眼“京津冀晋蒙”，即立足于整个华北地区；（3）应尽快研究制定面向整个华北地区的北京市区域合作规划，亦可称之为《北京市“十二五”区域合作与发展规划》。该规划，应明确合作的宗旨、目标、原则，还应明确合作的空间范围、合作的重点领域、合作的主体、合作的措施等。 

　　2、扩大北京与周边省区市在资源开发、环境保护方面的合作范围。北京未来发展对水资源、能源及农业资源的需求越来越大，对于环境的要求越来越高，需要进一步加强北京与河北、山西、内蒙在资源环境领域的合作。奥运期间的资源环境合作，印证了我市与河北、山西、内蒙合作的必要性与可能性。华北既有北京和天津这样的“能源谷地”，也有山西和内蒙这样的“能源巨峰”，“削峰填谷”，是本区域能源互补的必然选择。矿资源富集地，晋冀蒙境内采矿活动十分活跃，是主要财源，但采矿对环境影响明显。采矿强度、布局及生态环境保护与治理，必须建立在华北地区资源环境统筹基础之上。为此，“十二五”期间，应将河北省、山西省和内蒙古自治区作为重点合作对象，特别将北京以北的扇形地区（主要包括河北省张家口、承德及山西省大同市、内蒙古自治区赤峰市和锡林郭勒盟等）作为北京区域合作的重点区域。 

　　（三） 进一步拓展和巩固我市的区域合作重点领域 

　　目前北京市区域合作重点放在七个方面，即推进连接周边地区道路工程建设、农副产品市场对接、生态环境保护，以及产业、劳务、科技、旅游等七方面的合作。我们认为，在此基础上，基于北京与其他四省区市特别是与河北省、山西省和内蒙古自治区的现实情况，还应进一步拓展区域合作的领域： 

　　1、进一步强化资源环境领域的合作。（1）进一步强化水资源统筹与合作。特别在水源地的划定、保护与经济保障方面，水资源分配及污水处理方面，水事纠纷防范与处理方面，以及节水工程和措施合作方面，应进一步加强合作。（2）尝试与周边地区开展土地资源利用方面的合作。通过土地利用结构方面的跨区域合作，可以实现各地区土地利用结构的优化，进而提高我市土地利用率和利用效率，实现耕地保护与建设用地供给双重目标。（3）进一步拓展我市在能源保障方面与河北省、山西省和内蒙古自治区的合作。特别是以京能集团等我市骨干能源企业为龙头，实行政府、企业、银行等联动，进一步拓展我市能源保障的安全空间，提升我市能源安全保障的能力与水平。（4）加强大气环境监测和治理合作。在大气质量监测、联合治理、治理监督及环境纠纷处理等方面已具备合作条件，效果会十分显著。在水环境监测、治理、监督及水事纠纷处理等方面合作条件已具备，效果可观。（5）加强环境处理设施布局统筹合作。各地都很重视“上风”、“上水”，但上风或上水都是相对的，各地区的垃圾填埋场、污水处理厂等设施选址，应不仅考虑本地区环境，也应考虑到毗邻地区环境保护。北京在华北地区居中，在此方面更要应有所考虑。为此，“十二五”期间，应研究制定水资源、土地、大气环境质量及垃圾和污水处理等方面的合作措施，必要时可以考虑研究制定与其他四省区市资源环境合作的专门规划。 

　　2、高度关注并严格控制北京周边“三带”问题及其对北京的影响。所谓周边“三带”，是指环北京（特别是京北地区）的生态脆弱带、贫困人口密集带和矿产资源富集带，在北京周边呈倒U字型分布，主要包括河北省的承德、张家口、保定及秦皇岛等4个市以及山西省大同市、内蒙古自治区赤峰市和锡林郭勒盟，有35个国家级贫困县，贫困人口近200万，是典型的农牧交错型生态脆弱地区。同时，这里是铅锌、钼、金、铁等金属矿产和煤炭、石材、磷等非金属矿产资源富集区，采矿活动十分活跃，严重影响着包括北京在内的整个华北地区的大气和水环境。为此，“十二五”期间，我市应联同天津市重视通过产业转移扶持周边地区，以此缓解贫困及采矿对我市社会经济发展、生态环境保护等方面的压力；同时，应注意并与周边地区进行沟通和协商，通过产业规制、生态补偿等措施，限制、甚至禁止在北京的“上水”地区采矿，以最大限度地保护北京及整个华北地区的水资源的质量和数量，保障首都及整个华北地区的水资源安全。 

　　3、与河北省共同研究“十二五”期间共建产业带、产业走廊或产业园区的战略和规划问题。为疏解我市产业发展的资源环境压力，拓展我市产业发展空间，并带动周边地区产业发展，实现区域经济共同发展与繁荣，我市应与河北省共同研究“十二五”期间共建产业带、产业走廊或产业园区的问题。立足于充分发挥北京交通运输枢纽和北京周边地区重要交通干线的区位优势，重点在北京东、南两个方向，依托京沪、京广、京九、京哈等铁路干线，以及国道103、104、106、107和京沈、京津、京津塘、京石高速等公路干线，研究共同建设以北京为起点、联结河北省相关城市的放射状产业聚集带。南向产业带的共建，应充分发挥北京城南地区，特别是大兴及房山两区在京冀产业带共建中的特殊重要作用。在条件适宜的地区，可考虑由北京市和河北省共建产业园区。同时，应研究与首都第二机场相配套的相关产业园区的发展及其规划设计等问题。 

　　（四） 进一步建立健全北京市区域合作的机制 

　　1、进一步加强资源环境等非经济领域政府间合作和经济领域的企业间合作。应进一步明确政府和企业在区域合作中的地位、作用和分工。北京市与周边地区的合作，既包括经济领域的合作，也包括资源环境等非经济领域的合作。经济领域的合作，应强化企业主体地位、弱化政府职能，建立健全企业合作机制和平台；资源环境领域，应进一步强化政府职能，建立健全政府间合作机制与通道。 

　　2、进一步健全政府层面的资源环境领域的合作机制。（1）与天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区共同研究建立华北区域水资源（保护）基金。可以考虑从水价中按比例提取，主要用于水源地发展。提取强度可根据成本核算水价与实际水价差额及用户支付能力确定。（2）与天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区共同研究建立华北区域生态（保护）基金。按各成员或各地区人均绿地面积与区域平均人均绿地面积比值来确定，凡低于平均水平（比例小于1）的成员或地区，应为享用其他地区生态服务而支付一定费用。（3）与天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区共同研究建立华北区域环境保证金。主要针对所有污染型企业，按其销售收入收取一定比例环境保证金，用于督促其自行进行环境治理，待其完成环境目标之后对保证金予以返还，而对未达标企业，则将保证金自动转为环保投入，由政府用于环境治理。（4）基于北京发展和利益的考虑，北京市可优先考虑推动上述第三项行动，以切实推动北京市周边地区，特别是河北省、山西省及内蒙古自治区的环境保护，以持续改善北京的大气和水环境质量。 

　　3、建立健全企业层面的经济领域的合作机制。（1）切实将企业作为区域经济合作的主体，遵循市场经济规律，推动、鼓励和支持企业更广泛、更深入、更有效地在区域经济合作中发挥主体作用。（2）发起建立京津冀晋蒙同业企业联合会，并使之成为华北区域同业企业间联系、交流、合作的重要平台，同时发挥其应有的行业自律功能。可考虑在旅游、农业、能源等合作基础较好、合作愿望较强的行业，率先发起建立此类联合会，以进一步深化此类的合作。（3）加强金融领域的合作，重点推动北京银行与其他省区市的合作发展。同时，加强企业贷款信用监管领域的合作。