2010年关于加快北部研发服务和高新技术产业聚集区与南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区发展的调研报告

　　北京市政协经济委员会 

　　北京市政协港澳台侨委员会 

　　民建北京市委员会 

　　北京市工商业联合会 

　　2010年，市委、市政府提出着力统筹海淀和昌平两个区的资源，整合中关村核心区、未来科技城等区域资源，重点建设北部高新技术产业带；积极推动大兴区和北京经济技术开发区行政资源的整合，理顺管理体制，打造新的发展空间，形成发展合力，建设南部现代制造业新区的决策。为使这一决策在“十二五”期间得到顺利实施并取得重大成效，2010年3月至5月，市政协经济委、港澳委与民建市委、市工商联组成“十二五”规划经济发展专题组，围绕南北两个产业聚集区发展问题进行了实地调研，并形成了调研报告，供市委、市政府决策参考。 

　　一、南北两个产业聚集区建设推进状况 

　　自从市委十届七次全会做出建设北部高新技术产业带和南部现代制造业新区部署以来，北部的海淀区、昌平区，南部的大兴区、亦庄经济技术开发区都积极推进各项部署，在体制改革、资源整合、产业与空间布局规划等方面取得较大进展。 

　　（一）北部产业聚集区开发建设情况 

　　在规划层面，海淀区、昌平区分别启动了中关村国家自主创新示范区北部研发服务和高新技术产业聚集区海淀新区部分、昌平部分的规划。同时，由中关村管委会主导推进了北部研发服务和高新技术产业聚集区产业空间布局规划工作。在体制层面，2010年2月26日，海淀区委、区政府对中关村永丰基地、创新园、环保园进行了资源整合，对管理机构和运行机制进行了调整，重组北京实创科技园开发建设股份有限公司；4月15日，海淀区委、区政府发布了《关于调整和完善北部地区开发建设体制的意见》，由区长兼任北部开发委员会主任，加强了北部开发办公室在立项、规划、土地、建设等方面的职能，明确了北部四镇的主体责任。在重大项目方面，2010年4月1日，中关村北部聚集区举行了包括中科院龙芯CPU、激光显示、曙光超级计算机等在内的18个重大项目集体开工仪式，开发建设步入加速轨道。 

　　（二）南部产业聚集区开发建设情况 

　　在思想认识层面，大兴、亦庄两区多次召开各级领导会议，在统一两区行政资源整合思想认识方面做了大量工作。在行政体制方面，组建了理顺管理体制和整合总规前期研究两个工作小组，围绕开发区内部、大兴区与开发区、两区与通州区、两区与市有关部门等四个层面的关系，重点推进两区在规划编制、对外招商、劳动就业、数据统计、社会管理、城市管理、公共服务、信息资源等八个方面的对接。在开发区发展空间方面，正在推进亦庄开发区向东南周边的12平方公里扩区，已全面启动扩区范围内18个村的征地拆迁工作。在发展规划层面，站在大兴区、亦庄两区发展的角度，有关部门正在编制两区整合发展产业、空间方面的规划。 

　　二、加快南北两个产业聚集区发展迫切需要解决的主要问题 

　　（一）北部研发服务和高新技术产业聚集区发展存在的问题 

　　1、中关村园区管委会与所在行政区之间存在管理职能交叉，多头协调影响效率，难以实现资源整合 

　　中关村科技园区的发展一直采取“一区多园”的概念性扩张模式，是将一些已经发展起来的产业区域纳入中关村园区政策覆盖范围。这种发展模式存在管理体制方面的问题，中关村管委会缺少规划、土地、人事、财政等方面的权限，对产业聚集区只有引导、服务和协调职能，更多的权限集中在所在的行政区政府管理部门，两者在园区开发建设管理、服务配套等方面一直存在体制对接问题。而且，北部产业聚集区涉及海淀、昌平两个行政区，也涉及永丰产业基地、软件园、上地信息产业基地、生命科学园、未来科技城等多个专业园区，其开发建设管理迫切需要建立新的统一、高效管理体制和运行机制。 

　　2、市场配置资源的机制不健全，科技资源效能未得到充分释放 

　　北部研发服务和高新技术产业聚集区是创新资源密集区和创新成果高效产出区，以海淀区为例，聚集了26所高等学府、25家中科院研究机构、23家国家工程技术研究中心和50个国家重点实验室，每年有成千上万项科研成果，但科技成果在京转化的比例并不高，有更多的创新成果流向外埠转化。作为全国性创新中心，除存在其必然性以外，北京市也确实存在自身原因，主要是发展环境方面的问题，比如风险投资、技术转移、信用评估、科技咨询、科技成果评价等市场要素、市场主体发展不足，政策环境仍不宽松，在很大程度上制约了技术转移和科技成果产业化。 

　　3、发展空间严重不足，产业集群的承载力仍需提升，跨区划联动的空间拓展部署仍需加强 

　　与浦东新区、滨海新区相比，中关村科技园区规模上不去的另一重要原因在于发展空间严重不足，曙光计算机、蓝鲸存储、遥感等重大项目由于空间不足而流失。尽管目前海淀、昌平都在各自行政区划内进行了大规模的乡镇用地集中、村民集中安置等举措，整理出部分空间资源，但区域间能用于统筹联动的空间还比较少；北部产业聚集区目前空间拓展的主要方向是向昌平东南部地区延伸，向东沿七北路串联未来科技城，这一区域虽然基础设施、配套环境相对较好，但区域内有回龙观、天通苑两大住宅区，可利用空间仍显不足。 

　　（二）南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区发展存在的问题 

　　1、对发展现代制造业的认识，对两区行政资源整合后发展定位的认识还有待进一步深化 

　　前些年，社会各界对北京作为首都要不要发展制造业存在一定的争议，对北京工业化阶段判定也有不同的声音，这对北京第二产业的发展产生一定影响。随着中央加快经济发展方式转变，调整产业结构战略的提出，市委、市政府明确了“做优一产、做强二产、做大三产”的指导思想，人们对“第二产业是第三产业发展的基础和有力支撑”等观点逐步得到认同，但在执行层面仍需进一步统一认识。另一方面，大兴与亦庄开发区整合，是市委、市政府做大北京经济技术开发区，带动大兴乃至整个南部地区发展的重大举措。从实际情况来看，仍存在对大兴区与亦庄开发区谁整合谁、谁带动谁、区级政府能否管好国家级开发区等的不同理解和认识，对两区整合后发展定位的认识也有待进一步聚焦。 

　　2、两区整合后若处理不当，有可能削弱国家级开发区的地位和品牌优势，不利于吸引国内外高端生产要素形成战略性产业集群 

　　亦庄开发区作为北京市唯一的国家级经济技术开发区，是同时享有国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重政策的经济区域。两区整合后，大兴区与开发区领导交叉任职，在一定程度上赋予了大兴区委、区政府重要的领导和管理职能，提升了大兴区管理、服务的积极性，在开发区扩区征地拆迁、服务配套等方面起到非常重要的作用，这是十分难得的。但另一方面，两区整合后开发区这一特殊的经济区域将由市直管变为大兴区的一部分，以前开发区各方面的工作直接对口市级相关部门，重大事项由市级统筹协调，现在要在区级政府协调，不仅会影响建设发展速度，也容易引起外界的误解，难以凸显与实现国家级开发区的战略地位与发展高度，不利于用国家开发区品牌吸引国际高端要素入驻，形成高端产业集群。 

　　3、亦庄开发区公共服务与社会管理功能缺失，大兴区难以全面承担管理和服务职能 

　　做强做大亦庄国家级开发区，带动大兴及整个南部地区发展，需要国家有关部委在政策方面的支持，需要加强开发区的公共服务与社会管理配套，加强与周边通州区、与市级、国家有关部门的沟通协调，会涉及到与周边区县在管理权限、资源统筹、利益分享等方面的问题，区级政府出面协调会有困难。另外，从南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区的发展需要，对公共服务、社会管理等方面的需求会进一步提高和增加，而大兴区在教育、医疗等方面不具有资源优势，难以提供满足集聚区需求的各项功能配套，需要从全市资源调配的角度进行统筹。 

　　4、产业集群效应不突出，生产性服务业的配套能力不强，现代制造业所需的功能配套环节缺失 

　　长三角、珠三角等区域现代制造业的快速发展，依赖于其完善的产业链配套能力和产业集群效应的发挥。目前南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区发展还存在以下问题：一是产业要素分布比较分散，类似于“星网工业园”这样的产业集群还比较少，缺乏规模效应和产业链协同效应，尚未形成更具规模的产业集群。二是现代制造业发展迫切需要高端的生产性服务业做支撑，而目前南部地区生产性服务业要素缺乏，物流、配送、设计等专业性配套服务业不发达，难以满足现代制造业集群发展的要求。三是现代制造业对配套加工、外贸口岸、保税区等功能环节有非常高的要求，目前开发区的出口产品要运送到顺义区天竺出口加工保税区，存在产品损耗大、运输成本高、交货周期滞后等一系列问题，通州物流基地、朝阳口岸等对开发区的服务功能也需要进一步统筹加强。 

　　5、区域互动问题尚未得到足够重视，没有站在更大的空间范围来谋划发展 

　　“十二五”时期南部地区的发展面临“京津冀晋蒙”深化区域合作、新机场建设等一系列重大机遇，南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区必须结合这些重大机遇来加快发展。从规划研究的现状来看，受行政体制的限制，仍偏重于关注本地区的资源和发展，没有站在首都经济总体发展全局的高度，对区域互动、南北协调以及与周边地区形成更大范围的合作与统筹进行谋划。 

　　三、加快南北两个产业聚集区发展的若干建议 

　　（一）加快北部研发服务和高新技术产业聚集区发展的建议 

　　1、在北部产业聚集区新拓展区域组建全新管理机构，授予其实际管理职能，构建新型聚集区管理和服务体制 

　　原范围内的中关村科技园区一直受制于城市建成区的行政体制约束，经过多次管理体制改革也未能很好解决园区与行政区管理职能交叉所带来的一系列问题。建议借鉴亦庄开发区在体制上的优势和浦东新区、滨海新区体制改革的做法，在设立以股权为纽带、重组各分园和产业基地建设单位的中关村发展集团公司的基础上，把握中关村科技园区大范围扩大发展空间的机遇，在北部新拓展区域组建全新管理机构，并授予其在新区内规划、土地、建设、财政等方面的权限，将新拓展区域作为中关村管委会职能实体化管理的重点区域，保留中关村管委会对原有“一区十园”的引导、服务职能，理顺行政区与园区管理机构、行政区之间、各专业园区管理机构之间的关系，构建高效服务、协调统一的新型管理服务体制。 

　　2、加强跨区划的空间联动部署，打造成规模、连片式的空间载体，谋划更大范围的空间联动发展 

　　北部产业聚集区空间拓展中应注重以下三个方面：一是加强对海淀、昌平交界地带空间资源的整合，打造成规模、连片式的空间载体，为重大项目落地提供有力支撑；二是加强昌平东南部区域和西北部（山前平原）区域两大空间拓展方向的比较研究，东南部区域基本农田较多，可整合空间有限，但区位和基础设施较好，西北部区域涉及基本农田较少，空间比较大，但基础设施比较薄弱，建议从可用空间和成本方面考虑，近期应重点向昌平西北部区域拓展；三是空间拓展要统筹考虑与东部顺义、怀柔、密云等地区在空间上联动，远期发展可考虑沿北清路、七北路向东延伸，与顺义的临空经济区形成联动，并沿京承高速、京密路向北延伸至怀柔、密云，带动整个北部地区发展。 

　　3、建立重大项目跟踪机制，发挥市场在资源配置方面的基础性作用，推动科技成果产业化和重大项目在京落地 

　　在推进科技管理体制改革的同时，应重点建立健全技术转移和科技成果产业化相关的市场要素配置和市场运作机制，推进社会信用体系建设，加快风险投资、技术交易、科技成果评价、科技咨询等相关的市场主体的培育和发展，发挥市场机制作用，提高科技成果转化率。建议在市发改委或中关村发展集团设立专门机构，对适合首都发展定位的科研成果转化和重大项目落地进行跟踪服务，盯紧中科院、清华、北大、跨国公司、国内大型企业集团等项目源，建立重大项目发现、筛选和跟踪服务机制，选择一批适宜在北京落地转化的科研项目，通过股权投资入股、重大科技成果产业化基金扶持等方式，引导其在北部和南部产业聚集区落地发展，不断提升首都经济规模体量。 

　　（二）加快南部现代制造业和战略性新兴产业聚集区发展的建议 

　　1、充分发挥国家级开发区原有体制优势，由市级领导兼任大兴区与开发区整合后的主政领导，以适应南部产业聚集区建设发展的需要 

　　自从1992年北京经济技术开发区成立以来，开发区管委会作为市政府的派出机构在经济发展和城市建设许多方面享有市级管理权限，形成了一整套服务于开发区，服务于产业和企业的管理机构和体制，对提升服务效率、加快开发区发展发挥了非常重要的作用，这一体制机制还应继续发挥作用。在此基础上，建议由市级领导兼任大兴区与开发区整合后的主政领导，统筹区域内经济社会发展工作，这在整合过渡期更为必要，也有利于解决以下问题：一是能够尽快统一认识，体现北京市对现代制造业发展的高度重视，形成做大做强国家级经济技术开发区，带动大兴及南部地区发展的共识；二是有利于推进北京经济技术开发区相关的空间拓展、政策区范围延伸、周边配套及管理协调工作，提升国家级开发区的品牌和地位；三是有利于协调大兴、开发区与周边的通州、朝阳、丰台等区县之间在资源整合、管理协作、利益共享等方面的工作；四是有利于从首都经济发展全局的高度，统一规划、长远部署南部产业聚集区发展，实现全市产业与经济布局的战略意图。 

　　2、重点解决北京经济技术开发区空间拓展问题，积极向国家有关部门争取国家级开发区政策覆盖范围扩大至新拓展区域 

　　南部产业聚集区发展的核心问题在于解决北京经济技术开发区空间不足问题。“十二五”期间，南部产业聚集区应着力解决以下问题：一是推进开发区向其东南周边区域扩区，划出足够的空间范围，明确作为国家级开发区的拓展区，并为长远发展预留空间，尽快启动水、电、气、热等基础设施建设；二是放大国家级开发区政策辐射效应，积极向国家有关部门争取国家级开发区政策覆盖范围扩大至新拓展区域，探索总部注册在开发区，生产等环节在周边地区的发展模式；三是加强大兴区域内其他专业园区、产业基地、乡镇工业园等空间资源的整合利用，在规划布局、重大项目、产业配套等方面与开发区形成联动。 

　　3、加强生产性服务业发展部署，形成服务业与制造业互动发展、集群效应突出的产业发展格局 

　　现代制造业的发展对现代物流、研发设计、信息服务、金融、出口、税务等高端生产性服务业有很高的要求，目前南部地区高端生产性服务业要素相对缺乏，尚未形成对现代制造业发展的有力支撑。未来发展中应着力加强两个方面的部署：一是将生产性服务业发展纳入两区整合规划或制定生产性服务业专项规划，加强对生产性服务业要素的引进和布局，围绕现代制造业和战略性新兴产业的配套需求，统筹大兴区域内空间与要素资源，在现代制造业重点聚集区或其周边地区，布局若干个生产性服务业聚集区，形成与现代制造业互动发展的格局；二是借鉴和拓展星网工业园集群发展模式，加强南部产业聚集区内各类产业资源、空间资源、要素资源的整合，打造一批以产业链为基础、功能链完善的现代制造业和战略性新兴产业集群，提升产业集群规模效应和价值效应。 

　　4、积极争取保税库建设，完善产业配套功能，引导教育、医疗等公共服务资源向南部产业聚集区转移 

　　现代制造业是进出口的主力，对出口保税区、物流配送、报关等环节有特殊的需求，要加快现代制造业聚集区发展，必须着力解决以下两方面问题：一是积极争取保税库建设。鉴于北京已经有了天竺综合保税区，再申请保税区难度较大，前期可积极申请保税库，但预留保税区建设空间。二是从市级层面进行统筹协调，形成有效机制，以加强通州马驹桥物流基地、朝阳口岸等配套功能环节对南部产业聚集区的服务，提升对现代制造业和战略性新兴产业聚集区的支撑能力。 

　　亦庄开发区空间拓展后，其公共服务、社会管理等方面需求将会进一步扩大，大兴区自身公共服务资源、产业要素资源相对薄弱，目前还难以提供满足日益增长的公共服务与社会管理服务方面的高端需求，迫切需要从全市资源统筹的层面，加强中心城区教育、医疗等公共服务资源的转移与服务，推进人才、培训、金融服务等要素资源向南部聚集区倾斜。 

　　（三）加强南北两个产业聚集区互动及更大范围区域联动的建议 

　　1、加强南北两个产业聚集区在规划衔接、产业链对接、配套功能布局、重大事项研究方面的统筹，实现科学、高效、互动发展 

　　南北两个产业聚集区各自的资源特点、产业基础、政策环境、管理体制等既有侧重又有联系，在发展上存在很强的互补性，必须加强联动发展部署，形成合力。在部署上应加强以下五个层面的互动与协调：一是要注重在规划层面的衔接与协调；二是要在政策层面要形成交流、共享，北部有国家自主创新示范区先行先试的政策优势，南部有国家级开发区相关的政策，应加强在发展层面的政策交流与借鉴；三是要在产业链、功能链上形成联动与互补，北部中关村核心区是我国创新资源最密集、创新成果最丰富的区域，在战略性新兴产业的研发、创新方面具有显著优势，南部在发展空间、产业配套、现代制造业基础等方面优势明显，必须加强在产业链协作与功能链配套方面的部署；四是要加强两个产业聚集区在人才、资金、技术、信息、成果等方面的交流与共享；五是要建立两个产业聚集区在重大事项上的协调研究机制，力求上下游的协调、互动、激励、响应等方面的最大效应。 

　　2、南部产业聚集区要突破大兴区划概念，站在区域经济一体化高度，谋划与周边地区更大范围内的互动发展 

　　大兴区和北京经济技术开发区处于“京津冀”合作的重要节点位置，与周边的廊坊、保定等地区在产业、要素、交通等方面已形成紧密联系。南部产业聚集区的规划发展，要紧密把握北京建设世界城市、京津冀合作进一步深化、首都第二机场建设等一系列重大机遇，突破大兴区划的概念，站在北京建设世界城市，提升城市经济规模和经济辐射能力的高度，加强与廊坊、保定等周边地区的互动，将产业转移、产业配套、设施共建、物流支撑、资源互补、园区共建等重大问题纳入到规划层面进行研究、做好衔接，拓展发展空间，拓宽合作领域，完善合作机制，充分发挥北京在区域经济一体化发展方面的带动作用。