关于首都城市发展若干问题的建议

　　为了深入贯彻中共北京市第十一次代表大会和市委十一届二次全会精神，促进首都城市发展中难题和瓶颈的破解，市政协将围绕首都城市发展中的若干问题开展协商议政确立为今年一项全局性重点工作，组织8个专委会成立11个课题组，联合各民主党派市委、市有关人民团体和社会科研机构，广泛发动各界委员和专家学者进行了深入的调查研究。 

　　政协北京市第十二届委员会常务委员会第三次会议审议了各课题组提交的调研报告，认为：推进首都城市发展，是一个全局性的重大问题。多年来，中共北京市委、市人民政府为此制定和实施了一系列有力的政策措施，取得了显著成效。特别是《北京城市总体规划（2004年—2020年）》实施以来，以筹办奥运会和新中国成立60周年庆祝活动为契机，城市规划建设有序开展，各项工作协调推进，北京城市建设管理水平和综合承载能力显著提升。但是，随着城市化进程加快和人口的快速增长，北京作为一个拥有2000多万常住人口的特大型城市，面临的人口、资源、环境的挑战和压力越来越大，经济发展受到资源制约日趋明显，生态环境尤其是大气污染问题日益突出，交通拥堵持续得不到缓解，城乡基础设施、公共服务设施还不能满足公众需求，防灾减灾能力明显不足，在城市发展的理念、政策、体制机制、方式方法等方面还存在许多深层次问题亟待研究破解。要科学审视我们所处的历史方位，准确把握首都发展的阶段性特征，以对历史负责的精神和敢于攻坚克难的勇气，下大力气解决好各类突出矛盾和难点问题，努力在推进首都科学发展上取得更大进展。会议在审议相关调研报告基础上，就推进首都城市发展若干问题提出如下建议。 

　　一、开展城市总体规划修编，加快转变首都城市发展方式 

　　破解首都城市发展的难题和矛盾,根本在于树立可持续发展理念，以城市总体规划修编,牵动首都城市发展方式转变。 

　　（一）启动城市总体规划修编。认真总结分析《北京城市总体规划（2004年-2020年）》实施以来取得的成绩和出现的问题，按照总体规划一般每十年进行一次修编的惯例，及时对总体规划进行修编，保持规划对全市经济社会发展和城乡建设的战略指导和宏观调控作用。以能源资源禀赋和生态环境承载能力作为城市发展的刚性约束，坚持“量水发展”，确定合理的人口规模调控目标及空间分布，为城市基础设施和公共服务设施建设提供科学依据；适当扩大城市建设用地规模，合法合理利用集体建设用地，提高土地集约化利用水平；完善多中心的城市空间格局，强化区县功能定位及其实现机制，促进各功能区合理有序发展。 

　　（二）加快推动首都城市发展方式转变。牢固树立可持续发展的理念，坚决改变注重规模和速度的发展思路，彻底摈弃“摊大饼”式的发展方式，推动城市由“单中心聚集”向多中心发展转变，形成中心城——新城——小城镇——新型农村社区梯次层级，提高城市发展效益和质量。加强对首都可持续发展问题的战略研究，注重近、中、远期规划的有机衔接，加强专项规划的统合协调，引入“两代表一委员”参与修编过程，努力实现经济社会发展与城市功能定位相协调、与人口资源环境承载能力相适应，推动首都全面协调可持续发展。 

　　二、加大疏解力度，调整优化中心城功能 

　　坚持有所为、有所不为的原则，依靠行政和经济手段对中心城建设进行科学控制，加大功能疏解力度，促进中心城功能优化。 

　　（三）在中心城实行最严格的建设审批制度。在核心区内坚决停止新建商业类住宅开发项目和大型公建项目，严格限制教育、医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建，坚决制止绿化隔离地区、生态通风廊道等重要生态地区和重要节点的商业性开发建设。在全市范围内严格控制吸引大量人口以及不利于缓解交通拥堵的产业项目。 

　　（四）调整优化中心城功能。设立市级议事决策机构，统筹旧城保护和人口疏解。将带来大量人流的大型批发市场、专科突出的医院、培训学校、长途交通枢纽等调整到中心城之外。加快推进中心城优质公共资源整建制外迁，将小商品批发市场、综合物流基地等公共服务功能、部分居住功能、新增养老功能等向新城疏解。 

　　（五）推进医疗资源的合理布局。落实医疗机构设置规划，加快推进28个中心城区优质医疗资源向外疏解建设项目，重点解决通州、顺义等新城基本医疗资源不足问题。加快区域医疗中心和公共服务网点建设，进一步完善三级基本医疗卫生服务体系。鼓励社会资本在城市核心区以外兴办医疗机构，特别是兴办康复、护理、特色专科以及高端医疗机构和非营利性医疗机构。加快调整医疗服务价格，建立科学的医疗服务价格调整机制，形成有利于各级各类医疗机构良性运营和科学发展的价格体系。尽快构建全市统一的医疗卫生管理信息系统，实现各医院之间、各管理部门之间信息共享。 

　　三、加快新城建设，增强新城的吸引力 

　　根据新城功能定位，多措并举，整体提升产业发展、公共服务、生活环境的质量水平，集中力量打造“业”、““城”均衡的综合新城，增强新城的吸引力和承接核心区功能的能力。 

　　（六）加大对新城建设的政策支持力度。设立由市领导挂帅的跨部门新城建设协调机构，统筹制定新城政策并领导新城建设的实施。进一步落实“聚焦通州”战略，加大政策倾斜和资金支持力度，全力打造城市副中心。加强对现有政策的梳理，有针对性地提出人口引导、人才引进、土地使用、投融资等方面的政策,形成稳定、持续、高效、便捷的政策环境。 

　　（七）进一步促进新城产业发展。根据区县功能定位和资源环境条件，利用中关村自主创新示范区“一区多园”建设的重大机遇，依托重大产业项目，带动各新城加快形成优势产业集群，在全市形成协调互补的产业发展格局。将培育现代服务业作为未来土地供应和城市功能区建设的重点目标，加快构建新城综合公共服务中心，逐步实现从功能单一的居住新城、产业新城向现代化综合新城的转变。 

　　（八）完善新城公共服务。结合旧城文保区人口疏解工作，加快建设定向安置房，优化公共服务设施配置，完善市政基础设施及交通设施保障。鼓励有影响力的公共服务机构整建制外迁新城，完善名校办分校、名院办分院政策机制，探索名校分校全市招生和名院资源整合，增强新城公共服务资源对人口的吸引力。鼓励社会资本在郊区发展养老、康复产业。配合新城产业结构调整和服务水平提升，制定相应的政策措施，鼓励中心城人口转移至新城居住和就业。 

　　四、大力推进小城镇建设，打造城乡一体化发展的重要节点 

　　高度重视小城镇在新型城镇化背景下的重要节点作用，以重点镇为龙头，以产业为先导，大力推进小城镇建设，带动京郊实现跨越式发展。 

　　（九）强化小城镇的产业支撑。按照城乡产业融合的要求，引导符合区域功能定位的产业向重点小城镇和园区集中，推动重点企业、重大项目向小城镇转移、落户；大力发展现代农业和郊区旅游业，走规模化、品牌化战略，为小城镇发展提供坚实的产业基础。 

　　（十）加大对小城镇发展的政策支持力度。明确小城镇在人口聚集和产业发展中的战略地位，加强对小城镇发展规模的研究，打破现有乡镇区划，统筹规划、合理布局、重点扶持，使小城镇建设得到科学有序的推进。积极推进集体土地的规范化流转，尽快出台集体建设用地流转办法，鼓励集体建设用地和农村宅基地通过置换、入股等方式向小城镇集中。积极吸引各类金融机构、企业、社会资本、甚至外商投资重点小城镇建设，推动投资主体的多元化。加大对转居农民的教育培训力度，帮助郊区农民尽快实现“人”的城市化。在有条件的乡镇设立城镇化试验区。 

　　（十一）大力提升小城镇基础设施和公共服务设施建设水平。加快完善小城镇市政道路及水、电、气、热等管线、管网设施，推进重点小城镇市政管线与市区或区县中心城区的市政管线连通并网。提升改造小城镇教育、养老等公共服务设施，集中建设文化体育中心、养老机构、公安消防、公交场站等服务设施，实现基本公共服务设施全覆盖，增强小城镇对人口的吸引力。高度重视小城镇生态文明建设，避免“建设性破坏”，努力打造优美宜居的新家园。探索农业现代化和新农村建设的新路径，提高农村集体资产运作水平，打造各具特色、美丽和谐的新农村。  

　　五、以首都第二机场建设为契机，进一步调整优化城市产业和空间布局 

　　紧紧抓住首都第二机场建设这一历史性机遇，着力打造临空产业集群和临空经济合作示范区，进一步调整优化城市产业和空间布局。 

　　（十二）打造临空经济合作示范区。力争将北京第二机场建设上升为国家战略，把科学规划和推进第二机场临空经济区发展作为首都及区域未来发展的重要战略支撑。统筹新机场周边京冀两地产业发展与城镇建设，科学规划“城”、“业”布局，构建能够容纳较大规模人口、产业和功能的空间新载体。完善包括居住、购物、休闲、社会事业等方面的城市服务功能，构筑首都城南新型城镇体系。加强外围交通规划与衔接，构建以首都第二机场为枢纽，以轨道交通和高速公路为主导的现代综合交通体系。营造与机场安全匹配的绿化空间，打造生态绿色景观体系。 

　　（十三）推进临空产业融合发展。依托两个机场及周边功能设施，构建以两大临空经济区为龙头、以顺义、通州、亦庄、大兴与房山为核心节点、引领带动周边津冀地区经济互动发展的首都临空经济带。大力发展空港服务、航天航空、物流快递、高新技术、会议会展、文化旅游、商务服务和高端制造等产业，构建临空产业集群。 

　　（十四）加强京津冀产业规划协同衔接。建立合作共建、资源共享机制，促进环首都城市群与北京新城的产业对接和功能衔接。加强我市两大临空经济区与天津、河北物流及保税功能区的合作，争取中央政府相关部门的政策支持，进一步整合空港、海港、铁路、公路物流业。对河北省主动输送、协助其吸引绿色产业项目和技术，对为首都生态环境建设做出重大贡献的县、市加大合作共建和支持力度。推进仓储物流、航空食品、生态农业和出口加工等产业向首都周边转移，为城市发展腾出空间。 

　　六、努力破解“城市新二元结构”,稳妥推进人口规模调控 

　　人口规模调控是首都面临的系统性、长期性战略任务。实现首都科学发展，必须统筹当前与长远,整体谋划、综合施策，努力破解由户籍人口与常住非户籍人口形成的“城市新二元结构”，以资源环境承载力调控人口规模。 

　　（十五）发挥居住证制度在破解“城市新二元结构”中的基础性作用。依法有序、积极稳妥推进居住证制度实施，综合考虑常住非户籍人口和本市户籍人口的不同需求，积极主动采取措施加以应对。清醒认识居住证配套政策在享受基本公共服务和社会权益的标准和条件设定上的两难困境，掌握适当适度原则，努力在两难选择中找好结合点。处理好本市立法与上位法、新旧制度、居住证制度与户籍制度、居住证制度体系内部等重大问题的衔接，做好立法、舆论、执行、风险评估等方面的准备，为实行居住证制度创造有利条件。对于居住证制度的具体实施，时间安排上，应在上位法出台之后实施；权益保障上，应实行梯级分类赋予逐步推进；监督参与上，应积极发挥有关各方的积极作用，保证制度实施得到最广泛的社会认同。 

　　（十六）完善产业发展政策，控制人口总量无序快速增长。建立人口发展统筹协调工作机制，统一制定重大人口政策，督促检查协调人口政策措施的落实。科学制定中长期人口发展规划，建立全市实有人口管理体系。建立投资项目审批与人口调控的关联机制，对新建重大投资项目劳动力需求进行评估审核。建立严格的企业准入制度，控制劳动力需求过快增长。对于城市有刚性需求的服务业，要通过加强社会组织化程度、加强培训、加强科技含量等措施，提高劳动生产率。大力整治城乡结合部违法建设和非法出租，控制人口在该地区聚集规模。 

　　七、落实公交优先战略，努力缓解交通拥堵 

　　深刻认识发展公共交通对于“治堵”和“治污”的双重意义，坚持公交优先战略不动摇；加快实施区域差别化的交通政策，限制小汽车保有和使用，改善出行结构，显著提升城市运行效率。 

　　（十七）全面落实公交优先战略。加快轨道交通建设，提高轨道交通轨网密度，建设并行轨道快线，加快市郊轨道建设，构建连接中心城、新城以及京津冀地区的市郊轨道系统。加大公交专用道的规划力度，全面提升公交出行舒适便捷性。加快规划建设一批公共交通快速通勤走廊，优化公交地面线网，进一步削减公共交通服务盲区，提升公共交通的辐射能力与通达深度。加大枢纽场站规划建设力度，为公交线网优化调整提供支持。理顺公交定价机制，引导出行结构合理发展。严格控制公务车增长，倡导党政机关工作人员带头乘坐公共交通。 

　　（十八）进一步控制小汽车的保有和使用。采取更为严格的小汽车总量调控政策，更多地采用经济手段来控制小汽车的保有和使用，可以考虑借鉴一些城市的有效做法，如：通过建立存量小汽车退出机制、制定征收小汽车首次注册费政策、将合法停车位作为购买小汽车的基本前提等办法，提高小汽车保有门槛，降低小汽车增长速度；通过小汽车区域管制、征收拥堵费、排污费和开展中心城停车综合整治等措施，提高小汽车使用成本。加快推进驻车换乘停车场建设，减少进入中心城小汽车数量。遇有恶劣天气、重大活动、重要节日等可能引发严重空气污染或严重交通拥堵的情况下，适时采取更严格的机动车限行措施。加大绿色出行体系建设力度，改善行人和自行车出行环境。 

　　八、加强区域联防联控，切实改善大气质量 

　　立足于源头治理、标本兼治，加快建立和完善京津冀及周边区域大气污染联防联控体系，形成治污合力，为改善首都空气质量提供有力保障。 

　　（十九）建立区域环境保护协调机制。建议成立国家层面的大气污染防治工作领导小组，加大对大气污染区域联防联控工作的指导和支持力度，统筹研究产业结构和布局、能源结构调整、重点行业治理等大气污染防治重大政策措施，统一部署区域联防联控工作。制定京津冀及周边地区大气污染防治办法等相关条例与法规，为区域合作提供有效的法制保障。成立由国家环境保护部牵头，国务院相关部门和京津冀及周边省区市政府参加的大气污染防治工作协调小组，建立地区环境保护合作联席会议制度，负责协调区域大气污染联防联控。建立区域环境合作发展基金，发挥“区域利益分享和补偿机制”作用，对周边省市关、停、并、转的高污染高耗能企业，在评估基础上直接给予补偿，促其转型发展。 

　　（二十）推进区域大气污染总量减排。统一编制京津冀及周边地区环境保护规划，统一区域环境保护目标。在相关行业统一实施严于国家标准的特别排放限值，研究推行区域煤炭消费总量控制制度、区域机动车保有量总量控制制度、区域火电、钢铁、炼化、水泥生产等重工业行业产能总量控制制度、区域新增重点行业大气污染物项目联合审批制度等，减少区域污染总量。 

　　（二十一）完善区域环境监测及预警。建立统一的区域大气环境监测合作机制和符合区域特征的环境质量监测评价体系，增设大气环境监测站点，形成一体化监控网络。抓紧建立重污染天气监测预警体系，提高监测预警的提前量和准确度。加快推进大气污染综合防治重大科技专项，开展相关课题研究，为防治大气污染提供科技支持。准确掌握区域内跨界污染重点、难点问题，依靠环境保护部华北环境保护督查中心，组织开展联合执法检查，加大执法力度。 

　　九、推进网格化社会服务管理体系建设，提高城市精细化管理水平 

　　推动首都城市发展必须坚持建设与管理并重，提高城市管理精细化水平，需要大力推进网格化社会服务管理体系建设。  

　　（二十二）明确网格化体系监管职责。把网格的工作任务落实到单位、岗位和具体人，加强监督考核，确保法定职责的落实。推动重心下移，把工作触角延伸到社区、村庄特别是新建住宅小区，及时解决网格发现的矛盾和问题。通过网格化体系切实加强对违章建筑、无照商贩、侵占绿地等环境整治问题的查处监管，彻底改变城市脏乱现象。切实发挥网格化体系在实有人口管理、矛盾化解、应对突发事件、综治维稳和公共服务等方面作用，增强网格化体系效能。 

　　（二十三）动员社会力量广泛参与。突出为民服务理念，充分利用热线电话、呼叫中心、社区网站等手段，畅通广大群众多样性、个性化需求的诉求渠道。探索网络社区与现实社区的互动方式，建立网格与网络的良性互动。充分调动社会单位、社会组织、志愿者队伍、市民劝导队的积极性，积极引导社区社会组织共同参与网格化社会服务管理。将网格化建设与社会组织直接备案试点相结合，吸纳更多社会组织参与网格化建设。处理好群众知情、受益、参与的关系，通过宣传造势，使群众了解网格化社会服务管理工作，使有需求的群体切实感受到网格化的作用，激发更多人员参与。 

　　（二十四）加强组织领导。把网格化建设纳入折子工程和拟办重要实事，加强督查考核。完善城市精细化管理的体制机制，制定全市统一的网格化管理服务标准。加强对推进过程中的职能调整、工作整合、理顺关系等难点问题的协调，推动工作顺利进行。推动街道管理体制改革，加强对辖区事务的统筹协调能力，特别是加强协调专业力量解决问题的能力。加快社会服务管理网与城管网、综治网、应急指挥网的融合，防止重复建设，降低管理成本，提高管理效率。加强基础信息管理，防止个人信息泄露，损害居民合法权益。从人力、物力、财力上加强保障，确保推进工作的落实。 

　　十、强化科技支撑，提高城市综合防灾减灾能力 

　　牢固树立“宁可千日无灾、不可一日无防”的防灾减灾意识，充分挖掘科技支撑潜力，加快建立和健全现代化城市综合防灾减灾体系，努力打造安全城市。 

　　（二十五）建立城市综合防灾减灾体系。设立市防灾减灾委员会，梳理政府各部门在防灾减灾工作中的职能，密切与中央单位的配合，建立集中统一、协同联动的防灾减灾组织指挥体系。建立全市统一的国际通用色标法应急预警系统，完善信息发布机制。尽快制定地方性政策法规，形成全过程防灾减灾法律法规体系。尽早解决储备物资仓库的选址问题。增加应急避难场所数量，特别是增加室内应急避难场所数量。加大对全市地下设施及各种地下交通、地下管线的监控力度，建立地下设施地理信息系统，重点加强地下设施的防灾减灾能力。 

　　（二十六）提高防灾减灾科技支撑水平。建设适应当前技术发展的防灾减灾标准体系和认证体系。对道路、桥梁、地下管线、公共场所、高层建筑、老旧房屋的改造与加固要按照新标准掌握。引入物联网、导航定位、遥感卫星等技术，完善自然灾害远程实时监测网络，对灾害及时准确地进行预警。利用现代技术建立全方位的信息发布系统，使公众随时随地掌握预警信息的内容和级别。加大对防灾减灾企业的资金投入和政策倾斜，引进和研发一批综合功能强、便携程度高的救援装备和设备，并尽快装备救援队伍。 

　　（二十七）加强防灾减灾的宣传引导。推广家庭应急包、应急广播等终端产品，积极倡导“家庭应急物资储备建议清单”。宣传部门应出台政策确保电视、报纸、网络等公众媒体防灾减灾栏目的必要时间，教育部门应将防灾减灾知识普及纳入教学计划。全市建立一处面向市民进行防灾减灾知识普及的综合教育场馆。经常性地组织学校、社区和基层单位结合实际开展防灾减灾和应急避险逃生演练，锻炼公众辨识灾害风险、克服心理冲击和正确自救互救的能力。 

　　十一、充分发掘历史文化名城内涵，提升城市文化软实力 

　　依托首都城市深厚的历史积淀，进一步深入发掘历史文化名城内涵，彰显首都的文化特色和文化魅力，提升城市文化软实力。 

　　（二十八）持续加大对本地区世界文化遗产和古都风貌的保护力度。高度重视辖区范围世界文化遗产的保护工作，制定有针对性的保护措施，避免文化遗产遭受任何形式的人为破坏。加强对建筑文物周边环境的保护，严肃处理相邻地区的违规建设，保护并展示文物的整体风貌。列出被占用文物清单，逐一研究分析主要问题和障碍，力争在腾退被占用文物方面有明显的进展。 

　　（二十九）重视发掘文物内涵，彰显首都历史文化魅力。深入开展系列基础性、专题性研究，分类型、分层次、分区域梳理文物所承载的文化要素，分析评价文物价值，弘扬积极向上的传统文化。编制文物合理利用和历史文化展示专项规划，加强文物的综合性、联动性开发利用和文化展示。加强文物修缮后的合理利用，深化各级各类文物内涵发掘，丰富项目内容，推出特色文化活动。重点推出一批内涵丰富、价值高的文化遗产，建成文化遗产教育基地网络。将文化发展专项基金部分划拨用于支持文物有效保护、合理利用和文化内涵的发掘、传承与展示。 

　　（三十）发挥宗教事业在促进文化繁荣中的积极作用。完善市级宗教工作协调机制，研究制定相关政策，采取切实有效的措施，根据各宗教特点和信教群众分布情况，加大落实宗教房产政策工作力度，逐步恢复部分历史著名宗教活动场所宗教功能，统筹解决因历史遗留、市政动迁、信教群众人数增长等因素造成的宗教场所不足问题，促进宗教场所合理分布。维护宗教团体、宗教界人士和信教群众的合法权益。