地方立法常识

(市政协社法委法律工作小组副组长刘凝委员提供) 

为了更好地完成本次立法协商工作，依照《立法法》，我们组织编写了《地方立法常识》，供委员参考使用。 

我国的立法体制是怎样的？ 

立法体制是指明确一国政权机关立法权限划分的体制。我国的立法权在集中统一由全国人民代表大会及其常务委员会行使的前提下，通过宪法授予国务院制定行政法规的权力，授予省、自治区、直辖市及较大的市等人民代表大会及其常务委员会制定地方法规的权力，授予民族区域自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例的权力，等等，构成了我国比较完整、统一的、具有中国特色的立法系统结构。 

我国的立法体系是怎样的？ 

立法体系以立法体制为基础，由各级国家立法机关制定各类法律规范性文件而形成一个协调的统一整体。根据我国的立法体制，参与我国立法体系建设的国家机关有全国人民代表大会及其常务委员会，国务院及其各部门，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府，自治州、自治县的人民代表大会，香港、澳门特别行政区立法会等。我国立法体系的构成要素主要有：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章。 

我国的立法程序是怎样的？ 

立法程序是指立法机关制定、修改或废止法律的程序。根据我国宪法和有关法律的规定，我国制定法律一般分四个阶段：(1)由具有提案权的国家机关或人员提出法律草案。(2)对已提出的法律草案进行审查和讨论。(3)法律的表决和通过。(4)法律的公布。 

我国立法权限的划分是怎样的？ 

立法权限的划分是指立法使用权的划分。我国的国家立法权是统一的，属于最高国家权力机关，但不等于说我国行使立法权和从事立法活动的机关只能是一个，相反，立法工作可以由不同的国家机关承担。根据宪法和法律规定，国务院，省、自治区、直辖市，民族自治地方的人大和较大市的人大，都不同程度地享有立法使用权，国家还对经济特区专门授权立法。 

省级人大及其常委会的立法权限主要有哪些？ 

省、自治区、直辖市的人大及其常委会的立法权主要有：(1)制定地方性法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。①为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；②属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；③除全国人大及其常委会专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。(2)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。(3)省、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。 

地方人大及其常委会的地方性法规立法程序是怎样的？ 

根据法律的规定和各地的实践，制定地方性法规的程序大体分为五个阶段：(1)地方性法规草案的提出。(2)地方性法规草案的审议。(3)地方性法规的通过。必须经过会议正式表决，以代表大会全体代表或常务委员会全体组成人员的过半数通过。(4)地方性法规的公布。由人民代表大会通过的以人民代表大会主席团公告公布，由人民代表大会常务委员会通过的以常务委员会公告公布。(5)地方性法规的备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。修改、废止和批准地方性法规的程序参照上述程序。 

地方性法规案是如何提出的？ 

依法享有地方性法规提案权的国家机关和人员有权向本级人民代表大会及其常务委员会提出关于制定、修改、补充和废止地方性法规的议案。有立法权的地方人民代表大会召开会议期间，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府、人民代表大会代表十名以上联名，有权提出地方性法规案；在人民代表大会大会闭会期间，常务委员会主任会议、本级人民政府、人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员五人以上联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提出地方性法规案。法规案应书面提出，并附上法规草案及其说明，省级人民政府提出的法规案，应由省长、自治区主席、直辖市市长签署。 

地方性法规案的审议程序是怎样的？ 

享有地方立法权的地方人大及其常委会对地方性法规草案进行审议。审议的主要内容是：法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触；是否符合党和国家的方针、政策；是否与本行政区域的其他地方性法规相矛盾；是否符合本行政区域的具体情况和实际需要；法规草案的结构、表述是否严谨、准确等。审议的基本程序是：(1)可由本级人民代表大会常务委员会先行审议，然后提请大会审议，也可以由有提案权的机关直接提出立法议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者交有关专门委员会审议，提出报告，再由主席团审议决定提交大会审议。(2)立法案列入大会议程后，由提出法规案的机关的负责人向大会作关于制定该项法规的目的、法律依据、主要内容、草拟经过等问题的说明。(3)主席团决定先交付专门委员会进行审议的，由专门委员会向大会作审议结果的报告。(4)由各代表团进行审议。(5)主席团根据各代表团提出的意见进行综合，并对法规草案进行修改。(6)经主席团修改后的法规草案提交大会表决。在交付大会表决之前，提案人要求撤回的，经主席团同意，大会对该法规草案的审议即行终止。人民代表大会常务委员会审议地方性法规案通常要经两次以上常委会审议后才交付表决。其程序一般是：(1)由常委会主任会议决定先交付有关的专门委员会审议。(2)常委会第一次审议。由法规案提出机关的负责人向常委会会议作说明；有关专门委员会向常委会会议作审查意见的报告；常委会会议分组审议。(3)常委会会议第二次审议。会前先由法制(法律)委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向常委会会议提出审议结果报告和法规草案修改稿；常委会会议分组审议修改稿及有关报告。由主任会议根据审议情况，提请常委会会议表决，或者交法制(法律)委员会和有关专门委员会或起草部门进一步修改并提出报告，在下一次或以后的常委会会议上审议通过，或者建议人大常委会决定提请人民代表大会审议。主任会议决定提请本次常委会会议表决的，由法制(法律)委员会根据常委会组成人员的审议意见，对草案修改稿进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常委会全体会议表决。(4)在常委会会议表决之前，提案机关或人员要求撤回的，经主任会议同意，对该法规案的审议即行终止。(5)列入常委会会议议程的地方性法规修改案和废止案，审查批准较大的市的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例，意见比较一致的，可以经一次常委会会议审议即交付表决。 

我国法的效力等级和适用规则是如何规定的？ 

构成法律体系诸要素的法律效力等级不同，适用范围也不同。《中华人民共和国立法法》对我国法律体系、诸要素的法律效力等级及其适用规则规定如下：(1)宪法具有最法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。(2)法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。(3)地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。(4)自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。(5)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。(6)同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。(7)法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。此外，根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，香港、澳门特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同各自的基本法相抵触。 

我国对法的适用的裁决是怎样规定的？ 

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章之间不一致，执行机关不能根据效力高低确定如何适用时，应由有关机关做出裁决：(1)法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。(2)地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限做出裁决：①同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；②地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；③部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。(3)根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。 

附：《立法技术规范》（摘要） 

立法技术规范（摘要） 

　　一、法律结构规范 

　　１.　目录 

　　１.１　法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。附则单列为一章。 

　　１.２　法律设编、章、节的，各章连续排序。附则不单列为一编或者一章。 

　　２.　定义条款 

　　２.１　贯穿法律始终的基本概念，在总则中或者法律第一条立法目的之后规定。如果规定适用范围的，定义条款在适用范围之后规定。 

　　２.２　涉及多个法律条款的专业术语，一般在附则中规定。 

　　２.３　概念、术语只涉及某章节的内容时，可以在该章节的开头、结尾或者有关条文中规定。 

　　２.４　定义条款表述为：“本法（本章、本节、本条）所称，××，是指（包括）……”。 

　　２.５　一个定义条款中规定多个概念、术语的，应当分项表述。 

　　３.　过渡性条款 

　　３.１　过渡性条款内容一般包括：对新法施行（颁布）前相关法律行为、法律关系效力的确定；新法对某种特殊情形所做出的特别生效时间或者依法特别办理的规定；对依据旧法获得的权利、资格、资质效力的承认或者处理等。 

　　３.２　过渡性条款一般在附则中规定。但是，只涉及某章节或者某条文的，可以在相应的章节或者条文中规定。 

　　４.　法律适用关系条款 

　　新法颁布后，涉及相关法律有关规定的适用问题时，一般采用具体列举的方式；难以全部列举的，在具体列举之后，再作概括表述。 

　　二、法律条文表述规范 

　　５.　立法目的与立法依据的表述 

　　５.１　法律一般需要明示立法目的，表述为：“为了……，制定本法”，用“为了”，不用“为”。立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。 

　　５.２　法律一般不明示某部具体的法律为立法依据。但是，宪法或者其他法律对制定该法律有明确规定的，应当明示宪法或者该法律为立法依据。表述为：“……根据宪法，制定本法。”或者“……根据《中华人民共和国××法》的规定，制定本法。” 

　　５.３　立法目的与立法依据（需要规定立法依据时）一般在第一条一并表述，先表述立法目的，再表述立法依据。 

　　６.　引用法律名称的表述 

　　６.１　引用本法时，表述为：“本法……”。 

　　６.２　引用其他法律时，在特指具体法律时，所引法律的名称用全称加书名号。 

　　６.３　引用《中华人民共和国宪法》时，不用全称，也不加书名号，直接表述为“宪法”。 

　　７.　适用法律的表述 

　　７.１　具体指明适用某部法律的，表述为：“……适用《中华人民共和国××法》的规定”或者“……适用《中华人民共和国××法》……的规定”。为了避免以后法律修改可能出现的条文不对应问题，一般不出现具体条文的序号。 

　　７.２　概括适用其他法律、法规的，表述为：“……适用《中华人民共和国××法》和其他法律（法规）的规定”，或者“……适用有关法律（法规）的规定。” 

　　７.３　优先适用其他法律、法规的，表述为：“……适用本法，《中华人民共和国××法》另有规定的，适用其规定。”或者“……适用本法，《中华人民共和国××法》和其他法律（法规）另有规定的，适用其规定。” 

　　７.４　优先适用本法的，表述为：“……与本法规定不一致的，适用本法。” 

　　８.　“有下列情形之一的”与“有下列行为之一的”表述 

　　８.１　“情形”用于表示事物所表现出来的外在形态和状况。 

　　８.２　“行为”用于表示人的活动 

　　８.３　如果列举的内容既包括“情形”又包括“行为”时，统一用“情形”。 

　　８.４　“有下列情形之一的，……”和“有下列行为之一的，……”中的“的”字不能省略，其所列各项末尾是否用“的”字，根据下列三种情况确定： 

　　８.４.１　所列项是名词时，不用“的”。 

　　８.４.２　所列项是主谓结构时，视为名词性短语，不用“的”。 

　　８.４.３　所列项是动宾结构时，应当用“的”。 

　　９.　引用法律条文中第×项的表述 

　　９.１　引用某项时，该项的序号不加括号，表述为：“第×项”，不表述为：“第（×）项”。 

　　９.２　引用某条的某项时，表述为“第×条第×项”或者“第×条第×款第×项”。 

　　９.３　引用两项时，表述为“第×条第×项、第×项”。 

　　９.４　引用三项以上的，对连续的项表述为：“第×条第×项至×项”；对不连续的项，列出具体各项的序号，表述为：“第×条第×项、第×项和第×项”。 

　　１０.　部门的表述 

　　１０.１　法律中一般不写部门的具体名称。 

　　１０.２　法律中行政机关的表述，一般使用“××主管部门”。 

　　１０.３　对某些部门，实践中已有固定表述的，如“公安机关”、“工商行政管理部门”、“海关”等，仍保留原来的表述方式。 

　　１０.４　对少数情况特殊的部门，应当表述准确，如司法部就不能表述为“司法部门”，而应当表述为“司法行政部门”。这里“行政”与“主管”不能并用。 

　　１０.５　法律授权履行监督管理职能的组织机构，表述为：“××机构”。 

　　１１.数字的使用 

　　１１.１　序数词、比例、分数、百分比、倍数、时间段、年龄、人数、金额，以及表示重量、长度、面积等计量数值的数字，均用汉字数字表述。 

　　１１.２　公历年、月、日，统计表中的数字，需要精确到小数点后的数字，法律条文中“目”的序号等，均用阿拉伯数字表述。 

　　１２.　标点符号的使用 

　　１２.１　主语和谓语都比较长时，主语和谓语之间加逗号。 

　　１２.２　一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用“和”或者“以及”连接最后两个并列词语。 

　　１２.３　一个句子存在两个层次以上的并列关系时，在有内在联系的两个并列层次之间用顿号，没有内在联系的两个并列层次之间用逗号。 

　　１２.４　在多重复句中，各并列分句内已使用逗号的，并列分句之间用分号。 

　　１２.５　在修正案、修改决定中，使用引号时，根据下列情况确定： 

　　１２.５.１　引用内容是完整的条、款的，条、款末尾的标点符号标在引号里边。 

　　１２.５.２　引用内容是条文中的局部或者是名词、短语的，在引号内引用部分的末尾不加标点符号，但是在引号外的句末，应当加注标点符号。 

　　１２.５.３　引用内容是分款（项）的条文，每款（项）的前面用前引号，后面不用后引号，但是在最后一款（项）的后面，应当用后引号。 

　　三、法律常用词语规范 

　　１３.　和，以及，或者 

　　１３.１　“和”连接的并列句子成分，其前后成分无主次之分，互换位置后在语法意义上不会发生意思变化，但是在法律表述中应当根据句子成分的重要性、逻辑关系或者用语习惯排序。 

　　13·2　“以及”连接的并列句子成分，其前后成分有主次之分，前者为主，后者为次，前后位置不宜互换。 

　　13·3　“或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。 

　　示例：　任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 

　　14．应当，必须 

　　“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。 

　　　15．不得，禁止 

　　“不得”、“禁止”都用于禁止性规范的情形。“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中，“禁止”一般用于无主语的祈使句中。 

　　　不再使用“不准”“不应”“不能”“严禁”等与“不得”和“禁止”相近的词语。 

　　16．但是，但 

　　“但是”、“但”二者的含义相同，只是运用习惯的不同。法律中的但书，一般用“但是”，不用单音节词“但”。“但是”后一般加逗号，在简单句中也可以不加。 

　　17．除……外，除……以外 

　　“除……外”和“除……以外”搭配的句式用于对条文内容作排除、例外或者扩充规定的表述。对条文内容作排除、例外表达的，置于句首或者条文中间，表述为“除……外，……”或者“……除……以外，……”；对条文内容作扩充表达的，置于条文中间，表述为“……除……以外，还……”。 

　　18．依照，按照，参照 

　　18·1　规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”。 

　　示例：　国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。 

　　18·2　“按照”一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。 

　　18·3　“参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。 

　　19.　制定，规定 

　　19·1　表述创设法律、法规等规范性文件时，用“制定”；表述就具体事项作出决定时，用“规定”。 

　　19·2　在表述制定或者规定的语境下，与“规定”、“制定”相近似的用语“确定”、“核定”、“另订”等，今后立法中一般不再使用，统一代之以“规定”、“制定”或者“另行制定”、“另行规定”。 

　　20.　会同，商 

　　20·1　“会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。“会同”前面的主体是牵头者，“会同”后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为。 

　　20·2　“商”用于前面的主体是事情的主办者，后面的主体是提供意见的一方，在协商的前提下，由前面的主体单独制定并发布规范性文件。 

　　21．　缴纳，交纳 

　　“交纳”较“缴纳”的含义更广，涵盖面更宽。法律中规定当事人自己向法定机关交付款项时，一般使用“交纳”。但是在规定包含有强制性意思时，可以用“缴纳”。 

　　22．　抵销，抵消 

　　“抵消”用于表述两种事物的作用因相反而互相消除，“抵销”用于表述账的冲抵。法律中表述债权债务的相互冲销抵免情形时，用“抵销”，不用“抵消”。 

　　　23.　账，帐 

　　表述货币、货物出入的记载、账簿以及债等意思时，用“账”，不用“帐”。 

　　　24.　以上，以下，以内，不满，超过 

　　规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及以上、以下、以内、不满、超过的规定时，“以上、以下、以内”均含本数，“不满、超过”均不含本数。 

　　25.　日，工作日 

　　“日”和“工作日”在法律时限中的区别是：“日”包含节假日，“工作日”不包含节假日。对于限制公民人身自由或者行使权力可能严重影响公民、法人和其他组织的其他权利的，应当用“日”，不用“工作日”。 

　　四、法律修改形式规范 

　　26.　法律修正 

　　法律修正有两种形式，一种是法律修正案，一种是法律修改决定。 

　　26·1　采用修正案形式的，修正案单独公布。公布修正案，一般不重新公布原法律文本。 

　　26·2　采用修改决定形式的，根据修改决定，重新公布修改后的法律文本。在表述修改的内容时，表述为：将第?条修改为：“……”。 

　　增加条文的，表述为：“增加一条（一款或一项），作为第?条（第?条第?款或第?项）”。 

　　删除某条、款、项的，单列一条表述。 

　　删除两条以上的，被删除条文为连续排列或者虽然不是连续排列，但是被删除条文之间的其他条文没有被修改的，汇总表述为一条。 

　　26·3　对多部法律或者一部法律的多处文字作相同修改的，对修改的文字单列一条，集中表述。 

　　27．　法律修仃 

　　采用法律修订形式的，公布新的法律文本，法律实施日期为修订后的实施日期。 

　　修订的法律需要明确规定原相关法律停止施行，表述为：“本法自?年?月?日起施行。?年?月?日第?届全国人民代表大会（常务委员会）第?次会议通过的《中华人民共和国??法》同时废止。” 

　　五、法律废止形式规范 

　　28.　法律废止 

　　28·1　制定法律时，在法律条文中规定废止相关法律的，表述为：“本法自?年?月?日起施行。?年?月?日第?届全国人民代表大会（常务委员会）第?次会议通过的《中华人民共和国??法》同时废止。” 

　　28·2　单独通过一个决定废止法律的，表述为：“?年?月日第?届全国人民代表大会（常务委员会）第?次会议通过的《中华人民共和国??法》自?年?月?日起废止。”废止法律的决定由主席令公布。