打造城乡融合发展先行示范区

　　在高位统筹、持续发力之下，落实新版北京城市总体规划(以下简称新总规)的成效日益彰显。根据最新城市体检结果显示，城乡接合部已圆满实现第一阶段目标。截至2020年底，一绿地区城乡建设用地减量约20平方公里，绿色开敞空间占比从35%提升至41%左右，已建成公园102个，规划公园实施率达到93.5%，城市公园环基本形成。二绿地区城乡建设用地减量约42平方公里，拆除违法建设超过3000万平方米，实施绿化8.7万亩，累计绿化达到443.2平方公里，绿色开敞空间占比从59%提升至64%左右，已建成郊野公园40处，形成了环绕城市的绿色生态景观带；农转居9.1万人，转居转工1.98万人，统筹推进了29个集体产业项目建设。经过多年努力，该地区生态价值显著提升，首都功能核心战略屏障作用更加凸显，城乡融合发展迈出了较大步伐。

　　未来十五年，一旦实现“一绿建成、全面实现城市化，二绿建好、加快城乡一体化”目标，该地区将成为“一核一主一副、两轴多点一区”新棋盘的“中腹”地带，在首都融合发展中发挥出战略中坚的作用。但是，从调研所掌握的情况看，该地区在落实新总规减量增绿提质要求、完全实现城乡融合发展中任重道远，还存在不少的现实困难，迫切需要进一步率先作为、持续攻坚。

　　基层对该地区战略地位认识不足。从城乡接合部肩负的战略任务来讲，该地区是决战决胜新总规实施的主战场，是决定最终胜负的“咽喉”地带。实现绿隔建设规划，对拱卫核心区安全、实现城市新空间布局具有重大战略意义。但当前对城乡接合部的战略认识上依然“上热下冷”。一些地方主体意识弱，任务思维重，习惯抓项目、拼规模、要指标、加成本，算政治和规划的大账不足，过程管理粗放，成本控制乏力。特别是减量转为绿化、落实空间规划力度不够。以二绿地区为例，其“九楔”减量占全市“九楔”减量80%，但实施率仅41%，低于全市平均水平29个百分点。

　　推进总规实施难度大。减量上，拆除腾退资金成本每年按10%左右速度递增，现状产业用地占比超过了城乡建设用地47%，国有产业用地达31平方公里，统筹实施缺乏长效路径和资源，拆迁规模预计将超过1亿平方米。增绿上，二绿地区现状林田、林水、田水空间重叠，生态廊道断点多，绿色空间内林地空间连片度差，增绿难度大。提质上，城乡接合部短板接补慢，基础设施距“国际一流、城乡一体”的要求有差距。人口调控上，市级重点村中，90%在区内，平均人口倒挂比为6比1，安全隐患不小。

　　绿隔建设政策支撑不足。按照新总规，城乡接合部承担全市近90%的减量任务，迫切需要强有力的政策指导。但在首都发展从增量发展切换为减量发展的大背景下，绿隔建设政策支撑不足。以一绿建设为例，自1990年以来的51份重点文件中，部门建议废止的超过86%。二绿建设，缺乏专项规划，没有完备的政策体系，也难简单地照搬一绿建设的政策。

　　城乡接合部建设组织体系需要完善。根据市领导要求，涉及绿隔建设相关区都优化了区级组织体系，但是市区两级的工作架构还不完善。区级虽有领导小组，但办公室并非设在综合性部门，存在“只挂帅、不出兵”现象，组织力量亟待加强。

　　基于城乡接合部的战略地位，建议在率先实现社会主义现代化的历史征程中，聚焦构建和谐的城乡关系，以构建首都城乡融合发展先行区为抓手，加大高位统筹和顶层设计力度，在实施新总规的大进程中，推动城乡接合部形成更生动的融合发展实践。

　　一是高位统筹。将城乡接合部规划实施，作为继核心区规划和副中心规划后首都实施总体规划的第三大篇章，并结合“十四五”需要进行战略部署。完善城乡办组织设置，妥善解决干部职务职级管理的困难，使工作班子专业精干、高效稳定。同时，将以绿隔为主体的城乡接合部建设工作，列入对相关区的绩效工作考核，作为市委召开的区委书记月度工作点评会的重点事项，以传导压力，提升区级重视程度，加大推进力度。

　　二是顶层设计。将承担全市60%左右的减量任务的二绿地区作为战略焦点。建议由市规划自然资源委牵头，协调相关部门和区，在全面调研的基础上，进一步明确刚性的规划边界，并及时出台加强地区规划管控的意见，制定面向实施的规划，严禁“蚕食”规划绿地，防范建设性侵占生态空间。统筹打好一绿地区全面城市化的“收官之战”，高规格制定专门的规划实施办法，全面推广王四营减量发展试点经验，走绿色、高效、融合发展之路，彻底根治“城市病”。

　　三是重点推动。强化政策支撑和机制创新。建议由市发展改革委牵头，统筹完善和建立针对新阶段城乡接合部建设任务，制定差异化政策措施，支持该地区破解难题。将城乡接合部“两环、九楔、五河、百园”的规划蓝图，作为重大工程，用市场机制引入社会力量、国有企业等参与建设。创新制度设计，更大力度剥离农民身份置换和土地依赖关系，全面推广“王四营乡”试点经验，破解超转人员保障难点，支持有条件的地方以区为单位整建制转非，降低城市化、城镇化成本。

　　四是强补短板。建议结合人口调控目标要求，坚持优化产业结构与强化外来人口管理双管齐下，确保人口减量与地区产业发展、资源承载能力相匹配。统筹考虑人口、就业、生活需求，将绿隔地区的大市政配套建设和市民生活服务配套建设作为重点，以市级直接投资或者区级投资、市级补贴形式，统一规划建设一批大市政基础设施，同时对照“七有五性”目标，进一步完善住房、医疗、卫生、教育、养老等公共服务设施保障，增强城市韧性，提升居民生活品质，使地区城镇居民在城乡融合发展中有更多的获得感。

作者系北京市政协委员、北京东昇农业技术开发(集团)有限公司董事长

责任编辑 张涛