释放生态涵养区的绿色发展动能

　　《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》中提出，统筹实施“两山三库五河”生态保护，系统推进“一城两带多园”绿色发展，走出一条特色化、品牌化、差异化的高质量发展之路，着力将生态涵养区建设成为展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。

　　目前，各生态涵养区均立足自身功能定位，把保护生态作为发展的前提，涵养区的生态优势和环境质量持续提升。但生态涵养区如何在“区域生态空间只增不减、土地开发强度只降不升”的要求下实现高质量的绿色发展，如何承接和补充绿色发展的功能和产业，如何破解区内产业项目“用地难、门槛高、落地慢”的现实情况，拓宽“绿水青山”向“金山银山”转化路径，需要深入思考和研究。针对进一步释放生态涵养区的生态优势，转化为绿色发展动能，提出四点建议。

　　推进“点状供地”

　　优化并推进“点状供地”，实现市场需求和土地供给的精准对接，建立更加符合生态涵养区特点的用地模式。

　　涵养区要处理好保护与发展的关系，关键在于构建绿色高精尖产业结构，而“点状供地”是高效利用有限产业空间的现实途径。调研中发现，目前仅门头沟等部分地区开展点状供地规划，很多其他地区点状供地是补充既有项目手续，新增点状供地与市场需求、外部配套设施缺乏统筹衔接，企业落地实施困难。建议加强点状供地与产业发展规划、旅游设施规划、体育设施规划等专项规划的衔接；加大对生态涵养区旅游发展涉及的道路、停车、服务驿站等配套基础设施点状供地的支持力度；加快对符合生态涵养区产业方向、符合生态管控要求项目的审批流程。推进点状供地与外部大市政同步规划，同步实施。在涵养区七区全面推进点状供地专项规划，实现点状审批、点状供地、因地制宜、实事求是。对深山区等生态管控严格、开发运营成本高、对建筑品位品质要求高的地区，从点状供地的供给上给予一定支持；对从事资源节约、环境友好型产业的项目予以用地指标上的鼓励；推动生态保护和绿色发展双向发力。

　　利用生态旅游资源

　　探索山水林田湖作为生态旅游资源的利用路径，在生态优势中寻找发展契机。

　　发展高质量的文化体育旅游业是实现生态涵养区宜居宜业宜游目标的主要手段，也是北京“四个中心”战略定位的重要支撑。以门头沟区为例，《实施意见》提出要挖掘整合历史村落资源，提升京西古道品牌，推动文化旅游康养和户外运动产业发展。但涵养区生态管控严格，如林下的露营、山地户外徒步的步道、服务设施等难以获得审批。绿水青山只能看不能玩，“林下运动”“水上运动”“山地户外运动”等附加值高、市场需求广的项目建设难、成本大，整体旅游产业升级缓慢。建议出台规范性文件，明确划定一些生态低风险区域或在旅游要素、游客聚集区相关联的空间，允许适当开发一些“轻建设重运营”的旅游服务设施。将三、四级林地内部设施审批权限下放到各生态涵养区。积极支持利用农村的“四荒地”、废弃地等开发旅游项目，挖掘未利用地的旅游发展潜力。

　　重点项目落地

　　建立与主导产业相对应的审批机制，缩短重点项目落地周期。

　　生态涵养区产业基础薄弱，在全市上市310家公司中，生态涵养区仅有9家。生态涵养区乡村旅游业、休闲产业、健康养老产业、田园综合体等新型业态均面临着产业用地、安全监管、污染防治等多方面的制约，项目落地难、周期长。建议综合生态保护红线、文物保护区、自然保护区、新增产业禁限目录等各方面规定的管控要求，研究制定生态涵养区产业发展的指引与详细规定，使生态涵养区的产业发展有一个透明、规范、系统、标准、科学、详细的指导依据。对符合生态涵养区主导功能的项目，在项目报批、竣工验收、运营管理等方面建立快速审批通道，缩短落地周期。

　　政策机制保障

　　确立分区规划法定引领地位，建立与规划配套的政策实施机制。

　　目前，各区已完成分区规划编制工作，成为覆盖全域、多规合一、统筹三生的各涵养区分区发展蓝图。为不折不扣地把这版规划全面贯彻落实到位，确保一张蓝图绘到底，建议市级层面确立分区规划刚性总领地位，明确分区规划目标、指标的法定性，要求各专项规划的制定以分区规划为基础，使分区规划成为各区空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据。重视文化旅游等专项规划与分区规划的衔接，建立发展类规划与上位规划反向论证与双向推演的机制，加大规划项目的落地性与合理性。高度重视政策配套的引导作用，探索与规划相符合的政策实施机制。如密云区在规划中划定水库一、二级保护区，共计80个村庄29052户、66015人需要迁出、3.67万亩耕地用于种养业发展，受到很多限制，库区居民的生产生活和保水之间的矛盾突出，而远期一次性搬迁成本极高，造成规划难以实施。可利用新版规划落实契机，推出一批针对红线内村民就业的政策，包括鼓励企业吸纳、优先安排录用城市公益服务岗位、对退出宅基地的居民一次性给予资金补助等，以政策引导助推、引领规划蓝图的落地。

作者系北京市政协委员、中国中建设计集团有限公司城乡与风景园林规划设计研究院院长

责任编辑 郭隆