财税政策协调助推京津冀一体化

　　京津冀一体化的目的是通过地区经济合作活动带动北京、天津两座特大城市以及周边河北地区的经济发展，形成新的区域经济增长极。

　　从三地的发展过程看，京津冀地区呈现出明显的“虹吸现象”，即某个特定地区由于区位优势条件而产生的强大吸引力。由于区位优势明显，北京会将天津和河北等其他地区的投资、消费或其他资源吸引过来，从而减缓被吸引地区的发展，加速要素引入地区的发展。例如北京对河北的虹吸效应导致河北人才大量流失，河北地方财政多年的基础教育支出就常常为京津的经济发展做了嫁衣。因此需要中央政府做中间人，进行地区间财富再分配，缩小乃至消除这种虹吸现象。从财税角度看，京津冀区域经济协调发展的核心问题是如何处理政府间财政关系问题，即政府之间的横向关系(京津冀三地政府之间的关系)和纵向关系(中央政府和京津冀之间的关系)。

　　现行分税制管理体制已经成为导致京津冀发展不平衡的重要原因之一。在分灶吃饭的背景下，作为相对独立的利益主体，地方政府都在追求自身利益最大化，主要表现为以财政竞争为特征的招商引资行为。地方企业生产规模的扩大能够带动地方GDP、财政收入、就业人数等经济指标增长，而这是地方政府较为看重的经济指标。与此同时，提高公共服务质量虽有利于民生改善，但是对追求政绩表现的地方政府来说吸引力却不见得十分强大。

　　正因为如此，和全国其他省市一样，京津冀三地政府明显对经济增长表现出强烈的偏好。基于这样的三方博弈，京津冀地区出现了严重的不合理重复建设和产业同质化。各地不仅争相发展如汽车制造业这样价高利大的产业，而且纷纷涉足港口、机场等基础设施领域。同时，三地政府在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争。目前，环首都经济圈内仍然存在一定程度的贸易壁垒、资源大战，以及各种形式的地方保护。

　　现行税制的制度性缺陷是导致京津冀发展不平衡的另一个重要原因。地方政府向当地提供的公共服务质量的好坏直接取决于该地区税收收入以及其他收入的多寡。而地区的经济增长又有助于提高税收收入，丰富税源。因此，税收与区域经济增长有着极为密切的联系。现行的财政体制使得各地方政府争夺税源，导致部分产品市场歧视区域外企业，保护本地区企业发展。

　　作为地方政府税源之一的个人所得税是中央地方共享税种，个人所得税申报地点的现行规定是：在中国境内有任职、受雇单位的，向任职、受雇单位所在地主管税务机关申报。因为是属地征收，所以收入来源地即工作地独占征税权。对于居住地和收入来源地不在同一个省市(比如河北燕郊居住着数十万北京上班族)的个人所得税缴纳问题，就涉及地方之间税基的划分问题。

　　增值税也是中央地方共享税，虽然地方政府只占有增值税25%的份额，但增值税却是地方财政收入的主要来源。就具体行业而言，与增值税关联密切的重化工业属于增加值较高的行业。因此，招商引资、工业强省(市)就成为了京津冀三地各自追求的目标。更为重要的是，增值税的征收模式采取的是产地征收方式，即由生产该产品的所在地政府的国家税务局征收，其中25%的税收收入留给生产地政府。以北京为例，作为政治文化教育中心的北京，因为空间、环境压力，将某些重化工产业迁移到外地，但并未放弃相应的GDP和税收收入。比如首钢迁移到河北曹妃甸地区，企业所得税却仍由北京征收。

　　京津冀三地之间人均财政收入差距悬殊，通过中央财政转移支付后差距虽有缩小，但仍存巨大差异。从数据统计看，北京市2010年财政收入规模为2353.93亿元，位居全国第六，而河北省同期财政收入规模也达到1331.85亿元，居全国第十位，位次相差不大。但从人均财政收入角度看，北京市人均财政收入高达12668.35元，位居全国第二，天津市则以人均8476.48元名列第三，而河北省与京津相比则相差甚远，位列全国第二十三位，人均财政收入仅为1873.29元，北京市人均财政收入是河北省人均财政收入的6.76倍。虽然在中央补助(包括中央转移支付与税收返还等)后，河北省人均财政收入上升至3812.79元，但京冀两地差额仍保持在一万元。由于收入上的差异，京津冀三地之间的基础设施、教育、卫生、社会保障等公共服务水平更是存在巨大差异。

　　因此，在京津冀一体化过程中，为了达到区域协调均衡发展的目的，可以在进行京津冀区域产业统筹规划的基础上，有意识地引导产业结构转移，实现特定产业从人口密集的北京、天津向河北转移，划分区域内各地区工业补助等级，为区域发展补助区提供财政补贴，鼓励工业投资向这些政府划定的区域集中。同时可以有意识地对河北进行政策倾斜，对从京津搬迁到河北的各类机构，通过财政补贴或一定的税收优惠政策方式，给予一定的拆迁补偿。

　　加大中央财政的转移支付力度。在全国一盘棋战略下，考虑到京津冀三地发展水平的差异，为谋求区域共同发展、均衡发展，中央财政应加大对河北省的转移支付力度。同时开创区域内横向财政转移支付的新方式。比如德国通过增值税的两步法分配来横向平衡州际财政能力——首先按照居民人数乘以统一人均增值税收入的办法计算各州应得增值税份额，然后在增值税收入过低与收入过高的州之间做收入的分配，直到财力平衡。在横向转移支付的基础上，再加之纵向财政转移支付——联邦的补充补助。通过以上步骤，德国成功缩小州际人均财政收入的差距。京津冀三地之间可以借鉴德国模式，开创由京津向河北的特殊横向财政转移支付方式，抑制地区间差距扩大，以合理方式“抽肥补瘦”。与此同时，可以积极探索优化“对口支援”、“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。基于受益原则，京津可向河北提供“生态补偿”，但这样并非河北简单“吃大户”。开创由京津向河北的特殊横向财政转移支付方式，这个方法目前来看推行尚有难度。京津两地身为直辖市，两地政府比较强势，是否有足够意愿对河北进行横向转移支付仍待商榷。在地方政府实力差距较大情况下，中央政府是否拥有足够的权威、能力协调各方，促进京津两地对河北进行横向转移支付也有待观察。因此这种横向的财政转移支付的现实可行性以及具体的转移方式需要进一步探讨。

　　完善生产要素跨辖区流动背景下的税制设计。就具体税制设计而言，可以改革个人所得税的分享体制模式，将个人所得税由中央地方共享改为居住地与收入来源地政府共享，平衡地方利益。同时，可以探索京津冀之间的横向转移支付制度，以着力解决财力均衡问题，以期推动基本公共服务均等化进程，促进区域协调发展。此外，改革增值税的征收制度设计，逐步由产地征收转向消费地征收。

　　值得一提的是，畅通的交通网是加快京津冀一体化、均衡地区经济发展过程中必不可少的基础设施。参考欧洲凝聚基金的优先投资方向的经验，加强基础设施建设是促进一个经济水平中等偏下的地区发展最有力的举措之一。通过一定的财税协调，京津冀三地可以共同财政投资建立区域内发达的公路铁路交通网络，改善海运、空运、公路、铁路等交通环境，以真正推动京津冀一体化、均衡地区经济发展。(作者系中国人民大学中国财政金融政策研究中心研究员 责任编辑 朱生志)