改革经济适用房退出制度
赵秀池
时间：2013-04-15 来源：2013年第4期 责任编辑 崔晨
作者系首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授
经济适用房制度是住房保障制度的一个非常重要的制度安排。我国经济适用房制度的建立，为解决中低收入家庭的住房问题做出了重大贡献，但经济适用房的退出机制却很不完善，使经济适用房丧失了多次循环用于低收入者住房保障的功能，限制了其发挥更大的作用。
目前，经济适用房普遍采取直接上市出售的方式退出，造成财政收入流失严重。在《经济适用住房管理办法》中，尽管规定了政府回购和上市交易两种退出办法，但实际执行过程中，各地均没有采取政府回购的形式，都采取了直接上市的形式。在退出过程中，已购经济适用房的购房人掌握着主动权，上市时间、成交价格由购房人说了算。导致政府得不到应得的收益份额。
现行的经济适用房制度没有专门的监管机构，使退出制度缺乏执行力度。尽管《经济适用住房管理办法》规定：已骗购经济适用住房的，擅自改变房屋用途的，擅自转租或转借他人居住的，由区县住房保障管理部门责令购房人退回已购住房或按同地段商品住房价格补足购房款；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。但现实中已购经济适用房擅自出租、转租、转借给他人居住的比比皆是，退出制度有名无实。
退出机制不完善，消弱了利用经济适用房来调控房价的作用。如果经济适用房能够实现封闭式的内循环退出机制，则可以不断增加经济适用房的供给，改变住房的供应结构，进而对调控房价起到一定作用。但在现行退出机制下，上市出售后的经济适用房已经变成商品房，租用或者购买二手经济适用房的价格也与正常商品房市场价格没有区别，使得经济适用房供给减少，大大消弱了利用经济适用房来调控房价的作用。
现有的退出机制不能保证经济适用房的良性循环。经济适用房上市出售后，即变为商品房。政府又需要投入新的土地和资金再建设新经济适用房以满足相应的保障群体。使经济适用房丧失了多次循环用于低收入者住房保障的功能，一套经济适用房解决的只是一户低收入家庭的住房问题，不能进行良性循环解决更多低收入家庭的住房问题。
因此，现行的经济适用房制度不具备应有的循环累积效应，也不能实现住房的过滤效应，导致政府投入相当可观的财力物力建设经济适用房，但始终满足不了低收入住房保障的需要。因为低收入者人群也是在变化着的，当建设了一批经济适用房满足了一部分低收入者的住房需求后，又会有另一部分低收入者需要解决住房问题。假定经济适用房的目标是解决10%的低收入人群的住房问题，由于经济适用房没有实行动态的退出机制，购房人一旦得到住房，可以一劳永逸。即使进入机制非常健全，执行非常严格，但由于没有考虑已购经济适用房的人群收入等资格的变化，政府的住房保障里总有一部分中高收入者得到了住房保障。住房保障的对象已经不是10%的低收入者，可能是20%，甚至30%……这意味着政府提供的经济适用房越来越多，面临的低收入群体也越来越多，永远满足不了低收入者的住房需求。
鉴于上述经济适用房退出制度的弊病，改革其退出制度势在必行。改革退出制度是实现住有所居、建设和谐社会的需要；是完善住房保障制度的需要；是使低收入者应保尽保的需要；是弥补政策缺陷，体现制度公平性的需要；是稳定房价的需要。
因此，建议制定《经济适用房退出办法》，完善经济适用房制度。目前，各地对经济适用房的退出有一些规定和安排，但没有一套系统的经济适用房退出制度规定。退出的方法、条件、包括其可操作性的规定都有待探讨和研究。因此，制定《经济适用房退出办法》应包括：退出条件、退出办法、退出程序、奖惩办法、定期核查制度等内容。
改革经济适用房的退出办法，通过政府回购实现其良性循环。目前经济适用房的退出，都是由于购房人家庭经济状况改善，不再需要已购经济适用房的主动退出，而且都采取了上市出售转换成商品房的形式。其弊端一方面不能实现经济适用房的循环利用，另一方面造成了国家土地收益及各种补贴的流失。因此，建议改革经济适用房的退出办法，由允许上市出售改为政府回购，并把政府回购条款列入《经济适用房退出办法》。
制定经济适用房退出的奖惩办法，鼓励经济适用房的主动退出。借鉴国外经验，我们应制定经济适用房的奖惩办法，对主动提出退出的家庭进行奖励，对恶意侵占经济适用房的行为进行惩罚。超出准入标准仍然占据经济适用房的行为，可以看成与偷税漏税一样的违法行为。要从法律的角度加大惩罚力度，保证经济适用房再以保障性住房进入流通领域。
采取“新房新制度，老房老办法”，完善经济适用房的退出制度。根据法律不追及过往原则，新的经济适用房退出办法应规定：新办法出台前已购经济适用房仍然按原有政策执行，新办法出台后已购经济适用房采取新政策。这样的规定既照顾了以前购买经济适用房的购房人的利益，也完善了经济适用房的退出制度，使新建和新购经济适用房形成良性循环机制。
实践证明，只要让保障对象取得住房的产权，经济适用房的退出就会存在障碍，因此，建议将来经济适用房更多地以租赁形式提供，更有针对性地满足应保人群。
作者：赵秀池
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来源：2013年第4期 责任编辑 崔晨
图：市政协宣传处 文：2013年第4期 责任编辑 崔晨