关于北京市社会化养老服务的调研报告(2006)
北京市政协社会和法制委员会
民 革 北 京 市 委 员 会
民 盟 北 京 市 委 员 会
民 建 北 京 市 委 员 会
民 进 北 京 市 委 员 会
农工党北京市委员会
致公党北京市委员会
九三学社北京市委员会
台 盟 北 京 市 委 员 会
北京市人口老龄化起步时间早，发展快。到2005年底，60岁以上的老年人口已达到202万人，占常住人口的13.1%。据预测，到2010、2020年，老年人口将分别达到221万人、349万人，高龄化的趋势加剧。如何应对人口老龄化的影响，满足广大老年人养老服务需求，是当前一个迫切需要解决的重大社会问题。建立健全社会化养老服务体系，加快养老服务事业发展步伐，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会首善之区的本质要求，是应对人口老龄化、满足老年人日益增长的养老服务需求、提高老年人生活质量的必然要求。为此，市政协社会和法制委员会、民革市委、民盟市委、民建市委、民进市委、农工党市委、致公党市委、九三学社市委、台盟市委组成联合调研组，对本市社会化养老服务进行调查研究。从2006年3月到９月，听取了市发改委、市民政局、市劳动和社会保障局、市卫生局、市财政局、市老龄办等部门的情况通报，听取了部分区县民政、老龄部门的工作汇报，实地考察了部分区县的居家养老服务工作试验点和老年福利机构，邀请了部分养老机构负责人和专家学者进行座谈，较全面地了解了本市社会化养老服务现状，分析了社会化养老服务面临的主要问题，提出了建立健全社会化养老服务体系的意见和建议。现报告如下：
一、本市社会化养老服务发展情况
社会化养老服务是以政府为主导，政府、社会组织、企事业单位、个人等共同参与，以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充，为老年人提供专业化生活照料的养老服务模式。近几年来，本市按照“社会福利社会化”的工作思路，在建立健全社会化养老服务体系方面，积极探索，大胆实践，取得了明显成效。社区为老服务设施逐步完善，老年福利机构不断增加，养老服务水平进一步提高，为满足养老服务需求、提高老年人生活质量发挥了重要作用。
（一）养老服务社会化改革进程加快
基层不断探索养老服务新思路。近年来，西城区开展了居家养老服务试点工作，月坛街道汽南社区推出了“无围墙养老院”的养老模式，德胜街道则依托社区敬老院，开展居家养老服务。在整合社会资源方面，有些区县将关闭的煤厂、粮店改造成敬老院，还安置了原单位的下岗职工，取得了很好的经济和社会效益。
社会办养老服务机构发展迅速。社会办养老服务机构数量逐年增加，发展势头良好，成为本市老年福利事业的重要组成部分，推动了养老机构兴办主体的多元化。截止2005年底，共有社会办养老服务机构85所，床位12144张，入住老人6157人，分别占全市总数的27.2%、40%、35%。从2000年至2005年五年间，全市社会办养老服务机构的数量和床位数分别增加了25所、4731张，年均增长8%和13%。
“公办民营”、“民办公助”改革初见成效。自2003年全市大力推进“公办民营”模式以来，已有7个区县19所政府办养老服务机构打破了统包统管模式，采取租赁、承包、以资金或技术入股合营等方式，引导社会力量参与经营管理。这些机构目前的床位使用率平均为72.5%，运行状况普遍较好。通州区宋庄镇敬老院和马驹桥敬老院，采取租赁承包的经营方式后，不但不需要政府每年30-40万元的运行费用投入，还每年上交固定资产折旧费10多万元。2005年3月，市民政局出台了《资助社会力量兴办社会福利机构实施细则（试行）》，对社会力量兴办的社会福利机构按照入住人数，每月每张床位分别给予50元和100元的营运补贴，社会反响热烈，对引导社会力量投资起到了较好的激励促进作用。
（二）养老服务设施建设稳步推进
养老服务机构和养老床位总量大幅度增加。截止2005年底，本市共有养老服务机构313所，总床位30267张，养老床位比2000年增加了10400张。每百名老人拥有床位为1.52张，实现了“十五”规划提出的发展目标。本市从2001年开始，投资3亿元，连续三年实施农村敬老院改造工作，将171所乡镇办养老服务机构改造成具有综合服务功能的农村社会福利中心，改建扩建床位1万多张。2005年，本市启动了街道敬老院改造工作，投资642万元，对21所街道敬老院进行了改扩建。除政府直接投资兴办养老服务设施外，还采取政策扶持、宏观引导、资金资助等办法，鼓励和引导社会力量投资兴办，促进了社会办养老服务机构的发展。
社区老年福利服务设施不断完善。据统计，本市共有社区（村）级文化室2706个，体育设施配建工程5099个，老年活动中心、室（站）4600多个，老年大学2417所，设置家庭敬老室1400多个。社区卫生服务中心176个，社区卫生服务站2252个，组建改建老年病医院17所，老年家庭病床累计9281张。据调查，本市99%的老人居住在社区，92.9%的老人需要社区医疗保健服务，70%的老人需要托老、家政、护理服务。为夯实社区为老服务平台，本市实施了“社区老年福利服务星光计划”，2200多个社区建成了100平方米以上以为老服务为重点的社区综合服务设施，为社区老人提供各类服务，方便老人居家生活。 （三）养老服务政策法规不断完善
在加快养老服务机构建设的同时，本市加强了社会福利机构的规范化管理，初步建立起以管理法规、规范性文件为基础，以服务质量监控制度和各项发展政策为主要内容的社会化行业管理体系，为宏观引导、调控社会福利机构的健康发展起到了重要作用。截至2005年上半年，共出台以《北京市养老服务机构管理办法》为基础的规范性文件11个，其中包括《养老服务机构服务质量标准》等7个地方性标准，促进养老服务机构管理的标准化、规范化。出台了以《加快实现社会福利社会化的意见》为基础的政策文件8个，其中包括对社会力量举办社会福利机构的资助政策等。
二、本市社会化养老服务存在的主要问题
本市社会化养老服务虽然取得了很大的成绩，但是由于思想认识、政策环境、管理体制等方面的原因，社会化养老服务发展还存在着薄弱环节，突出表现在：
（一）养老服务设施总量供小于求，且布局和结构不合理
老年人口迅速增长导致养老服务设施总量严重不足。截止2005年底，本市老年人口为202万，据调查，其中有12.7%的表示愿意选择“机构养老”。但全市床位数仅有3万张，每百名老人拥有床位数为1.5张，与其他发达省市和国家相比，比例较低（上海市为2张，发达国家一般为5-7张），与老年人的需要相比存在较大差距。随着人口老龄化程度加剧，家庭结构日趋小型化和生活节奏的加快，家庭养老功能进一步弱化，社会化养老服务需求急剧增长，养老服务设施供不应求的状况将更加突出。
现有养老服务设施的分布、结构不够合理。从区域分布上看，城区(东城、西城、崇文、宣武)、近郊区(朝阳、海淀、丰台、石景山)、远郊区县(其余十个区县)三个区域内每百名老人拥有养老床位数分别为0.29张、1.4张、3张。由于养老服务机构整体布局不够合理，造成了城区养老机构规模小、拥有的床位少，老人入住困难；而偏远区县特别是交通不便、整体环境欠佳的远郊山区，养老设施闲置率偏高的现象。养老设施供给不足与设施利用率低并存，资源短缺与浪费共存，大大降低了养老服务机构效能的发挥。从结构类型上看，大部分养老机构只能提供一般性生活照料服务，能提供护理服务的养老服务机构不到30%，无法满足社会需要（目前本市有6%老年人生活不能自理）。另外，尽管2000多个社区已建成“老年福利服务星光计划”设施项目，但缺少专业护理人员和护理规范，功能与需求不适应，未能发挥应有作用。
（二）社会化养老服务政策有待进一步完善和落实
目前政府投入主要集中在政府办养老机构，社会办养老机构很少得到政府的资金与物质支持，造成了政府办和社会办两类养老服务机构在政策上存在差异，成为制约社会化养老服务事业发展的一大障碍。加大对社会办养老服务机构的扶持力度，营造一个和谐相处、公平竞争、相互促进的社会环境，已成为社会办养老机构的普遍愿望。
现有的部分优惠政策未能有效落实。2000年底，市政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，为社会福利机构的发展制定了相关优惠政策。但是一些政策在实施中却未能落实。（1）划拨土地方面。社会福利机构建设用地，按照有关规定，可以采取划拨方式供地，减免土地测量费。但由于涉及国家土地使用与划拨政策调整，该项政策尚未落实。（2）减免费用方面。养老机构在税收、水电、燃气、车辆等方面应享受适当的优惠政策。但在实际执行过程中却牵涉到多部门的利益，这样除税收方面的优惠落实较好外，其它方面的优惠政策未尽落实，尤其是在水、电、燃气方面。（3）配套建设指标方面。新建改建居住区要配套建设社会福利设施，其征地拆迁费由承建项目开发公司负担，基本建设费由区县政府负担，产权归区县政府所有。由于没有操作性办法，这些指标很难落实。望京、回龙观等部分新兴居民区的养老服务机构就未落实。另外，部分养老服务政策措施已不适应新形势、新任务的需要，亟需修订和完善。近些年，国家出台的一些新的政策规定，也有待于从本市的实际情况出发，进一步加以细化。 （三）政府办养老服务机构管理体制和运行机制亟待改革
当前，养老服务设施由国家、集体包办，民政部门或基层政府直办、直管的做法还没有根本改变。政府既是政策制定者，也是养老服务业举办者，又是行业管理者，政事不分、管办不分现象普遍存在，政府将大部分精力放在了对直属单位具体事务的管理上，对全社会宏观管理的职能相对薄弱，影响了养老服务事业的整体发展。这种计划经济体制下形成的管理模式，存在诸多弊端。一方面，政府既要负责设施的投资建设，又要审批工作人员编制，下拨运营经费，负责人、财、物等具体管理，还要承担养老机构经营亏损带来的风险，包袱沉重。另一方面，养老服务机构虽为实体却难以独立经营，各方面都依靠政府的决定和拨款，养老服务机构的积极性和主动性难以充分发挥，部分机构人员过剩，服务成本很大但服务质量和效益不高。
（四）养老服务社会化基础薄弱，社会资源整合难度大
养老服务行业属于微利产业，且前期基础建设资金投入比较大，在各种优惠政策尚不完善的情况下，资金短缺是社会办养老机构中普遍存在的问题。我国是一个“未富先老”的国家，多数老人的可支配收入低于社会平均水平，特别是女性老人、农村老人的可支配收入更少。因此，尽管养老需求总量在不断增长，但现在乃至今后一个时期内，老年人能够向养老机构支付的费用仍十分有限。本市城区养老服务需求旺盛，但由于地价太贵，新建养老服务机构成本太高，且建设空间很小。现在城区有不少闲置的资源（如撤消的幼儿园、小学、关停的厂房等），但这些资源分属不同的行业和部门，出于利益方面的考虑，很多单位不愿将其改成养老服务机构，资源整合的难度很大。
（五）养老服务行业的标准化、专业化水平不高
由于本市养老服务行业尚处于发育初期，管理服务经验还不足，专业化、标准化服务水平不高，养老服务行业标准化建设需要加强。目前，还没有在养老服务机构的准入、运营、退出三个环节上建立起有效的、灵活的管理体系和激励机制，政府的宏观管理能力还很弱，一些具体的行业规范如服务等级标准、收费标准、入院合同范本等都需要完善。服务人员整体素质不高。调查表明，经过养老服务专业培训的人员比例较低，大部分是外地来京务工人员，文化程度普遍较低，专业服务知识匮乏。养老机构护理人员的持证率为57.4%，其中社会办养老机构护理人员的持证率仅为43.5%。由于工作强度大、风险高、待遇差，无法形成稳定的管理服务队伍；服务经验不足，服务质量提不高，容易产生服务质量纠纷和事故隐患。目前大多数养老服务机构没有配备具有专业护理、老年心理学、法律咨询、社会工作等方面的专业人员，不能满足老人的各种需要。社区为老服务内容不健全，服务队伍不稳定，专业化程度低，不能满足老年人的生活需求。
三、加快本市社会化养老服务发展的建议
针对本市养老服务发展状况和存在的薄弱环节，要坚持政府主导、社会参与的方针，以保障老年人基本生活，提高老年人生活质量为目标，充分发挥政府主导作用，加大对养老服务机构和社区养老服务组织的扶持力度，制定出台优惠政策，创造公平竞争的社会环境，加快社会化改革步伐，强化社区为老服务功能，统筹协调城乡发展，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，推动养老服务事业快速发展。 （一）发挥政府主导作用，推进首都养老服务事业健康发展
1.完善社会化养老服务发展政策。围绕本市“十一五”规划的实施，政府要加大对社会化养老的宣传力度，提高全社会对这一问题的重视程度；要加大对全社会爱老、敬老的教育和宣传，真正形成爱老、敬老的社会风气；要从营造公平的社会环境出发，制定相关的优惠政策，加大对社会办养老服务机构的扶持力度，鼓励和引导社会力量投资兴办社会福利事业。借鉴发达国家和外省市的经验，可以考虑在全市养老服务机构设置规划的床位指标内，按床位对养老服务机构的设置、设施建设、实际收住老人的运营成本等方面给予一定比例的资助。调整公共财政政策，政府对养老服务机构的补助，不以机构的所有制性质为依据，而应按照社会需求和解决养老问题的实际效果来确定。对于由政府批准、处在建设阶段的社会办养老服务机构，可以按照建设规模、投资额给予相应的资助；对于正式开业的社会办养老服务机构，可按实际收养人数给予相应的运营补贴，并加大对护理型养老服务机构（指收住半自理或不能自理老人的服务机构）的补贴力度。
2.严格落实现有的养老服务优惠政策。在建设用地方面，社会办福利机构的建设用地，按照法规规定应当采用划拨方式供地的，要划拨供地；按照法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。在配套建设指标方面，严格按照《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》进行规划和建设，新建、改建居住区的建设单位，要将养老服务机构的建设纳入建设工程规划设计方案，未按要求落实配套指标的，规划、建设管理部门应实施相应的制约措施和制裁手段。社会养老机构使用电力、自来水、燃气，按居民生活收费标准付费。政府应进一步明确有关部门的职责权限，承担起落实的责任。政府相关管理部门应定期督促检查政策落实情况。
3.认真执行养老服务机构设置规划。本市“十一五”规划中提出，到2010年养老服务机构总床位达到5万多张，百名老人拥有床位数达到2.3张，初步实现全市养老服务设施整体布局比较合理、床位数能基本满足需求的发展目标。各区县和有关部门要遵照“十一五”规划的要求，预留相应的建设用地，抓紧规划建设，科学调控养老服务机构设施区域布局，优化养老服务机构设施结构类型，促进全市养老服务机构合理布局、有序发展，满足不同区域、不同老年人的服务需求。 4.加大对养老服务工作的监管力度。首先，严把行业准入关。严格执行现有的各项政策规定，健全养老服务行业准入制度，规范准入环节和程序，制定开办养老服务机构所具备的基本标准和条件，对于达不到准入标准的，不予登记和注册，确保进入养老服务行业的资质。其次，严把质量控制关。强化养老机构运营期间的评估监控，评定其服务质量，处理对养老机构的投诉。建立信息披露机制，在媒体上定期公布各服务机构的标准和状况，方便消费者甄别、选择适合的养老机构，促进养老服务行业的自由竞争、优胜劣汰。第三，建立有效的退出机制。对存在服务质量问题的养老机构，主管部门应向其提出限期整改意见。对不符合规定的，采取相应措施使其退出养老服务行业。 5.整合利用社会资源。对于因生源问题，停办的学校、幼儿园；因产业结构调整，停产的工厂、商店等，由政府出面协调，通过赎买、租赁等方式，将其改造成敬老院、养老院，缓解城区养老机构严重不足的压力，消除城区养老服务盲点。
6.加大农村养老服务的投入力度。按照本市建设社会主义新农村和城乡统筹发展的要求，加快农村老年社会保障体系建设，着重抓好农村新型合作医疗、养老保险和最低生活保障制度建设，加强老年服务设施建设，完善家庭和农村社区的养老服务功能，提高农村老年人的服务保障水平。
（二）搭建社区为老服务平台，为大多数老年人排忧解难
1.加强医疗保健服务。老年人体弱多病，对卫生保健方面的需求最为强烈，希望能就近看病就医，社区医疗服务就成为社区老年服务的核心需求。可在每个社区建立一所社区卫生服务站。按照服务人口配齐医生、护士等医务人员，在医务人员不足的情况下，可以招聘一些经验丰富的退休医务工作者，鼓励大、中型医疗机构的卫生技术人员向社区延伸，充实社区专业医疗人才。将社区卫生服务站纳入医保范围，解决医疗报销的问题。社区卫生服务站要明确功能定位，加强社区老年人健康保健服务，构建社区老年健康管理、老年住院转诊的绿色通道。建立老年健康管理档案与咨询服务平台，及时为老年人开展健康讲座、咨询、检查、保健、治疗等服务。开设家庭病床，开展出诊、巡诊服务，安装紧急呼叫系统，使医疗服务延伸到老人家中。 2.提供生活照料服务。以高龄、空巢、多病伤残和白天无人照顾的老人为重点，依托居家养老服务实体，开展日托、陪伴、家政、送餐等服务。制定优惠政策，吸引社区商家加盟社区服务网络，按照准市场方式的运作，为老年人提供多种日常生活服务。创办日间照料室、托老所、居家型社区养老院，发挥街道（乡镇）养老机构辐射和带动作用，根据社区老人的生活经济状况，开展低偿、无偿的服务，满足老年人的服务需求。倡导并组织开展为老服务的志愿者活动，以社区、楼门为单元，动员党员和干部群众，与需要帮助的老人结对帮扶，提供日常生活照料。引导家庭成员、左邻右舍、老年人之间亲情关爱和互帮互助，共同构建社会主义和谐社会。
3.组织文化娱乐活动。加强社区老年活动设施建设，整合、开发、合理利用社区内的各种资源，扩大社区单位内部设施开放程度，为老年人提供学习生活、文化娱乐和体育锻炼的活动场所。大力培育社区老年人群团组织，对其开展活动在设施上提供方便和资金的支持。根据老年人不同的特点、兴趣和爱好，组织开展各种精神文化活动，丰富晚年生活，提高生活质量。积极倡导有专业特长的老年人回归社区，以老年大学、社区图书室、社区课堂等为载体，在老年教育、社区教育中发挥积极作用，努力营造“夕阳红”的氛围，实现老年人展示自我风采的愿望。
4.开展精神慰藉和维权服务。积极为老年人开展心理咨询、电话热线、精神慰籍、温情陪伴、法律援助等服务，化解老人孤独、失落、无助等情绪，引导老年人树立乐观、积极、健康的生活心态。积极开展尊老敬老活动，提倡邻里互助，牵手帮扶，形成亲情融洽的社区环境。依托专业志愿者、社工、心理咨询机构和专业医疗机构，对老年人的精神疾病进行干预和矫治，解决老年人的各种心理问题。积极开展老年维权活动，为老年人提供法律咨询和援助服务，帮助老年人解答家庭和社会生活中遇到的各类法律问题，保障老年人合法权益。
（三）积极探索大胆改革政府办养老服务机构的管理和运营模式
1.大力推行政府办养老机构改革。政府办养老机构改革的方向是实行法人管理，自主经营。按照政事分开的原则，扩大养老服务机构的经营自主权，使其成为不依附于政府的独立的法人实体，实现政事分开、管办分离。在此基础上，借鉴企业管理模式，逐步深化养老机构内部管理制度、干部人事制度、用工制度和分配制度等改革，推行院长社会招聘和院长负责制、干部专业人员岗位责任制、职工合同制、资金效益挂钩分配制，降低成本，提高管理水平和运营能力。
2.扩大“公办民营”试点。通过招标、招聘或委托经营等成功作法，将政府办养老服务机构交给社会服务组织来管理经营，引入市场竞争机制，增强发展活力。同时完善招投标制度、委托经营协议以及监管手段，保证委托对象的资质，确保养老机构公益目标，促进养老服务健康发展。
3.明确政府办养老服务机构的定位。政府直接举办的养老服务机构，以普通档次、非赢利、护理型养老服务机构为主，重点解决社会急需、市场又不能满足的养老服务问题。服务对象主要包括：城市“三无”、农村五保、低保户等经济困难，以及生活半自理或不能自理的老年人。这些机构应当是少量的，在社会上起窗口示范作用。要区分不同对象，实施相应的养老服务，使自理老人主要生活在社区，半自理或不能自理的老人入住养老服务机构。应根据老年人的经济条件、生理特点，给予相应的养老补贴，切实解决困难老人和生活半自理、不能自理老人的养老问题。对于高档养老服务机构，则实行市场化、产业化运作机制，制定相应的政策，引导其健康发展，满足部分老年群体高层次养老需求。
（四）实行标准化、专业化管理，提高养老服务和管理水平
1.养老服务机构实行分级管理。从硬件设施、服务质量和管理水平等方面出发，制定养老服务机构评定标准，实行分级管理，促进养老服务事业的标准化、专业化建设。建立晋级、退出制度，实行动态管理。养老服务机构在条件具备后，可按程序向更高一级申报，经考核评定批准后晋级；对考核不符合标准的，要降低等级；对未达到基本标准的，取消执业资格。
2.提高养老服务工作人员素质。依托首都教育资源优势，加强养老服务机构院长的培训，提高专业素质和管理水平。加大专业人才引进力度，鼓励和吸引专业技术人员和高等院校毕业生从事养老服务工作，为他们创造较好的工作和发展环境。抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，提高养老服务队伍的专业化水平。改善养老服务人员的待遇和条件，使之达到全市平均工资水平，稳定养老服务人员队伍。
社会化养老服务体系建设是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和个人的共同参与，需要新的理念、思路和办法。报告仅根据本市社会化养老服务发展的现实状况，提出了一些初步设想和建议，很多问题还需要在实践中进一步研究和解决。