关于永定河流域治理及开发建设的调研报告

北京市政协城建环保委员会

《北京城市总体规划（2004年——2020年）》，将永定河定位为“京西绿色生态走廊与城市西南屏障”。为了推进永定河流域治理及开发建设工作，为北京市科学编制“十二五”规划建言献策，我们于2010年4月对相关情况进行了专题调研。先后听取了市水务局的专题汇报，视察了永定河绿色生态发展带建设情况，召集流域内五区政协了解了各段工程建设现状并听取了意见，多次组织专家、委员和流域五区进行了讨论，形成报告如下：

一、永定河流域治理及开发建设现状

近年来，在永定河流域五区政协联合发起的连续三届“首都西南区域经济发展论坛”的大力推动下，在五区党委、政府的共同努力下，市委市政府高度重视，市水务局大力支持，流域各区先后对永定河部分河段进行了河道平整、堤坝加固、护坡改造、道路绿化、污水处理等综合治理工作并取得明显成效。2009年，市委市政府决定将永定河绿色生态发展带建设列入北京市2010重点建设项目，成立相应的市级协调机构，责成市规划委、市水务局编制《永定河绿色生态发展带综合规划》、《永定河绿色生态走廊建设规划》，“北京市永定河绿色生态发展带建设开工仪式”也已于2010年2月28日在石景山和丰台两区成功举办。

目前，在市级协调机构的统一领导下，各区顺利完成了各项前期准备工作，如基本完成了开工项目的规划设计、环评报告、水保方案等，开展水岸经济发展带相关规划研究；基本完成了项目施工临时管理用房、用水、用电保障等基础性工作；部分项目完成了河道清理、叠坝拦水、堤路治理、土方储备等工作。上述工作均为永定河流域治理及开发建设奠定了一定的基础。

二、永定河流域治理及开发建设存在的主要问题

我们认为，以下五方面是影响和制约永定河流域治理及开发建设的主要问题，应当引起市委市政府高度重视：

（一）认识不足，重视不够

目前，市、区两个层面和相关部门对于永定河流域治理及开发建设的认识普遍缺乏足够的高度、宽度和深度，重视不够。永定河流域治理及开发建设，对于北京市贯彻落实科学发展观，建设“人文北京、绿色北京、科技北京”，对于实现建设世界城市的宏伟目标乃至首都的长治久安究竟有什么意义，或者很少论及，或者只是“蜻蜓点水”；对永定河流域治理及开发建设，不是局限在北京段就是陷入部门和区域范围，未能从全流域治理以至国家层面和借鉴国内外成功经验等更宽广的角度思考和谋划；将该工程仅仅定位为全市的年度重点工程，而永定河流域治理及开发建设究竟需要多长时间、涉及哪些深层次的问题、这些问题又该如何解决等，都没有足够的认识和周密的部署。

（二）论证不充分，规划不配套

目前，涉及永定河流域治理及开发建设的总体目标与任务、各利益相关方的职责分工与沟通协调、水源水质问题的解决、相关地质构造及其潜在灾害与防治等诸多重大问题都未经深入论证。相关规划之间也缺乏必要的统筹，没有形成严密的体系，缺乏一个能够统筹永定河流域治理及开发建设的总体规划。对与永定河流域治理及开发建设密切相关的首钢主厂区开发建设、园博会建设、相关道路与桥梁建设等也缺乏通盘考虑，相互之间难以配套。上述问题导致不仅未能充分发挥规划的统筹引领作用，反而致使在操作层面一定程度上出现了“打乱仗”的现象。

（三）领导力度弱，工作机制不完善

目前，在市、区两级层面，仅从完成“北京市2010年重点工程”的角度出发，建立了相应的领导机构，但该机构只是为了完成年度重点工程而设，更具临时性，而缺乏长期性和相对稳定性。市级领导小组的办公室设在市水务局，不足以对市级各有关部门和流域五区政府进行总体协调和调度，难以承担对永定河流域治理及开发建设进行全面领导的重任。而且，市级相关部门和流域五区政府之间虽然也建立了诸如会商、信息沟通与反馈等具体工作机制，但由于各自职责、任务的不明确，各项工作机制还不健全，运行还不通畅，效率还不高。

（四）投融资渠道不明，资金缺乏保障

市水务局的《永定河绿色生态走廊建设规划》提出“初步估算，永定河绿色生态走廊建设总投资169亿元”，但永定河流域治理及开发建设的总体投资、“十二五”时期的阶段性投资和专项投资分别应是多少？投资额究竟如何经过科学论证和详细预算？如何筹措且各投资主体的具体分担比例是多少？通过什么体制机制和举措确保投融资渠道畅通和资金安全？如何充分吸纳民间投资、采用市场化运做方式参与永定河流域治理及开发建设等，都还悬而未决。

（五）审批滞后与超前开工并存

审批滞后与超前开工并存的“怪象”，是目前在永定河流域治理及开发建设操作层面存在的突出问题。一方面，《永定河绿色生态发展带建设规划》正在编制中，已经出台的《永定河绿色生态走廊建设规划》也只停留在规划层面，远未在市发改委正式立项，因此各项前期手续无法办结，工期逐月顺延，已经“开工”两个多月的全市年度重点工程事实上处于待工、停工的状态。另一方面，问题的关键并不是审批滞后，而是超前开工。与永定河流域治理及开发建设密切相关的一系列现实问题，如丰沙线的改道、相应地块的控规调整、桥河湖之间的关系处理、山区小流域治理、城市段相关基础设施配套、统筹各段利益增加部分区段供水等，均未经过深入研究，更谈不上有效解决。

三、“十二五”时期永定河流域治理及开发建设对策

针对上述问题，经反复研讨，现就“十二五”时期永定河流域治理及开发建设，向市委市政府提出如下对策建议：

（一）提高认识，加强领导

永定河是北京的母亲河，在全市河道总长170公里，流经门头沟、石景山、丰台、房山和大兴等五个区。永定河流域治理及开发建设，既有利于我市西南五区的经济社会发展、有利于全市各区域的协调发展，还有利于整个永定河流域内相关各省区市的发展，乃至整个国家在“十二五”时期的区域协调发展；既对于拓宽首都经济发展的新空间、打造首都经济新的增长极，还对于“人文北京、绿色北京、科技北京”建设，对于实现建设世界城市的宏伟目标，对于保护北京的“上风上水”乃至首都的长治久安等都具有重大而深远的意义。不仅具有迫切的经济价值，而且具有很高的政治价值；不仅具有很强的现实意义，而且具有深远的历史意义。为此，一要统一思想，提高认识。进一步统一市委市政府领导层、各相关部门以及流域各区的思想，提高全市上下对于永定河流域治理及开发建设的重视程度，切实突破现有的思维局限、部门局限和区域局限，为永定河流域治理及开发建设奠定坚实的思想基础，做好充分的舆论准备。二要加强领导，完善体制机制。成立由市委、市政府主要领导挂帅的永定河流域治理及开发建设领导小组，领导小组办公室也应改设在更具综合性和权威性的部门，从而对“十二五”时期永定河流域治理及开发建设工作更好地实行统一领导、全面负责。根据永定河流域治理及开发建设的具体目标及任务下设若干工作机构，按照“条”与“块”分别明确有关各方的职责、任务，流域各区也应配套组建相关机构。市、区领导小组及工作机构应尽量保持相对稳定。只有形成强有力的组织领导体制，才能为永定河流域治理及开发建设提供坚实的组织保障。同时，根据工作需要，逐步建立健全相应的工作机制，用于开展会商、进行信息沟通与反馈、统筹协调各方关系、应急事件处置、畅通项目审批通道等，为永定河流域治理及开发建设提供坚实的体制机制保障。

（二）科学论证，统筹规划

一方面，要充分借鉴伦敦、巴黎等世界城市治河的成功经验和有效做法，对永定河流域治理及开发建设的总体目标与任务，各利益相关方的职责分工与沟通协调，水源水质问题的解决，地质构造及其潜在灾害与防治，相关景观布局与产业定位，与治理、建设、管理、维护密切相关的法律法规，丰沙线改道、地铁14号线建设、京石二高速建设等基础设施配套建设，南大荒湿地与燕山水泥厂等相关地块的控规调整，妥善处理桥河湖之间的关系、规避重复投资和浪费，山区小流域治理以及发展沟域经济等一系列重大而现实的问题逐一进行科学论证。此外，还要对永定河流域治理及开发建设总体投资以及各专项和年度投资进行科学论证，并确定合理的投融资主体及分担比例，提出确保资金来源渠道以及安全、有效使用的具体方案和举措，制定吸纳民间投资的相关政策，为永定河流域治理及开发建设提供坚实的资金保障。另一方面，要在科学论证的基础上统筹规划。一要按照“三个融为一体”的原则规划永定河流域治理及开发建设。将永定河流域治理及开发建设与“十二五”时期的“三个北京”、“世界城市建设”，同即将腾退出来的约8平方公里的首钢主厂区开发建设，同筹办举办第九届中国国际园林博览会等融为一体。为此，不仅要制定永定河流域治理及开发建设的总体规划、专项规划以及年度行动计划，而且要妥善处理好各规划之间的关系。二要从建设世界城市的高度来规划永定河流域治理及开发建设，突出“四个永定河”的建设目标，即，建设永定河绿色生态走廊，恢复“生态永定河”；按照“高端、高效、高标准”的原则打造永定河水岸经济带，开发“经济永定河”；充分保护、发掘和利用永定河历史文化资源，打造“文化永定河”；提升流域内各区基础设施建设水平和城市基本公共服务能力，缩短与中心城区的距离，建设“宜居永定河”。三要力争将永定河流域治理及开发建设上升为“十二五”时期国家的区域发展战略。永定河流域治理及开发建设的关键是水源问题，我们不主张通过高成本、高难度、高风险地建设污水处理厂、调用再生水的途径予以解决，而应在国家战略层面协调有关方面，从官厅水库上游的万家寨、册田水库调水。永定河所属的海河流域也具备凝结为区域经济板块进而上升为国家的区域发展战略的良好基础和明显优势。争取将整个海河流域的开发建设确定为国家的“十二五”区域发展战略，既能使永定河流域治理及开发建设成为这一国家战略的重要组成部分，也使我市“十二五”时期的发展同时融入“环渤海经济圈”和“海河经济圈”（或称“首都经济圈”）这两大国家战略之中。

（三）基础先行，初见成效

永定河流域治理及开发建设应当积极稳妥地分步实施，切勿全面开花、急于求成。鉴于永定河绿色生态发展带建设已经作为年度重点工程举行了开工仪式，必须本着“基础先行、初见成效”的原则，做一些少投入、见效快的基础性工作。一要把相关前期手续审批全部纳入市重大工程手续办理“绿色通道”，全面缩短各项手续的审批时间。二要在做好论证与规划的前提下，先行搞好有关配套基础设施建设。三要坚持生态优先，通过环评、地质勘察与论证以及规划中的景观建设等途径，逐步恢复永定河应有的生态功能。四要明确永定河绿色生态发展带建设所需市级专项投资和流域各区的配套资金比例，尽快保障前期资金投入到位，争取在汛期来临之前尽早开工，在明年“两会”之前初见成效。

总之，永定河流域治理及开发建设，不仅功在当代，而且利在千秋，是一项至少横跨两个五年规划期的艰巨而复杂的系统工程。尽管这些年来，我们市政协和流域各区政协在这方面做了一些调研和努力，但离我们预期目标的实现还有一定的距离，还有大量工作要做。我们深信：有市委市政府的坚强领导，有相关部门的大力支持，有流域各区的共同努力，永定河流域治理及开发建设在“十二五”时期一定会取得突破性进展和阶段性成功。