把党内监督与党外监督结合起来——学习中共十八届六中全会精神的一点体会

　　中共十八届六中全会通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)，为全面从严治党提供了一部完善的党内法规。《条例》的鲜明特点之一是建立健全党内监督体系，这就是党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。同时，《条例》还提出，保证和支持“人民政协依章程进行民主监督”，“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制”。这就涉及到党内监督与党外监督以及发挥人民政协统一战线功能的问题。俗话说，“一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮”。事实上，党内监督只有与党外监督有机结合起来，并切实发挥统一战线凝心聚力的作用，才能切实管用，发挥出应有的效力。就此我想谈四个问题。

　　一、党内监督的核心引领作用

　　中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”这八种监督构成了我国社会主义监督体系。其党内监督排第一位，是最重要的监督。道理很简单。从哲学上讲，内因是事物发展变化的根本原因，外因只是事物发展变化的条件。相对于外部监督来说，执政党的内部监督更重要。内部监督不到位，外部监督再用劲，也只能是隔靴搔痒。从政治上讲，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是全中国人民的领导核心。办好中国的事情，关键在党。正如邓小平同志所言，“中国要出问题，还是出在共产党内部”。关键在党要管党、从严治党。党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障。我国社会主义监督体系之所以没有发挥应有的作用，根子还是在党内。习近平同志指出：“一个时期以来党内发生的种种问题，与管党治党宽松软有密切关系。全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来。”中共十八届六中全会修订通过《中国共产党党内监督条例》，推动党内监督制度化、规范化、程序化，树起了一个标杆，作出了一个榜样，必将带动其他各项监督切实就位。

　　二、外部监督必不可少的配合作用

　　修订前的《条例》除舆论监督之外，没有涉及其他监督。而新修订的《条例》专设第六章“党内监督和外部监督相结合”，这是一个重要的考虑。《条例》规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”涉及到人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、审计监督。《条例》还规定：“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。”又涉及到社会监督、舆论监督。可以说，我国社会主义监督体系的八种监督都提到了，并且有了明确的要求。这样做的好处很明显，就是要使党内监督之外的其他各种监督都能发挥作用，形成监督的合力，增强监督的实效。

　　三、人民政协监督的性质和作用

　　《条例》明确要求，各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。虽然只是短短一句话，但有着深刻的内涵。首先，明确了人民政协的监督具有民主监督的性质。按照《条例》的划分，属于民主监督的主要有两种，一是党内民主监督，二是人民政协的民主监督。民主监督是权利对权力的监督。党员民主监督是党内监督体系的一个重要方面。中国共产党党员具有知情权、参与权、选举权、监督权，为保障全体党员平等享有党章规定的党员权利，既要强化自上而下的组织监督，又要改进自下而上的民主监督。政协不是权力机关，亦非决策机构。政协监督是人民群众通过政协行使自己的表达权对执政党政权机关进行的监督，这种监督是权利对权力的监督，而非权力监督，因此具有民主监督的性质。监督是权力正确运行的根本保证，加强人大、政府、监察机关、司法机关的权力性监督是十分必要的，但非权力性的民主监督也是非常重要的。1945年7月，毛泽东同志和黄炎培先生在延安的“窑洞对”，提出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，点出了监督的真谛。人民政协的监督具有民主监督的性质，不是对政协监督职能的弱化，而恰恰是强化。也就是说，中国共产党把民主监督的职能主要赋予政协，是对人民政协工作的重视和信任。人民政协要以维护国家和人民的利益为己任，增强责任感和使命感，说真话、道实情、谏诤言、献良策，敢于和善于对党政机关及其工作人员的违纪违法行为提出批评性意见，在人民群众中真正树立起代言人的形象，让人民群众感觉到政协离自己很近更近。其次，明确了人民政协的民主监督“依章程进行”。这同人大、政府、监察机关、司法机关“依法进行监督”的表述是不同的。由此产生一种认识，似乎政协的民主监督不必依法，不必坚持法治化方向。其实，这是一种误解。《条例》之所以规定人民政协的民主监督“依章程进行”，只是陈述了一个事实，人民政协的民主监督还没有做到“有法律可依”，只能依照政协章程来做。这并没有否定政治民主监督也要“法治化”。党的十七大和十八大都提出了“实现国家各项工作法治化”的任务。特别是党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出“推进社会主义民主政治法治化”，并将团体章程列入法律规范体系，将民主监督列入法治监督体系。当然，法治化不等于法律化。制定关于政协民主监督的法律有无必要、是否可行，还要进行深入的研究。但目前可以做起来的，是在党内法规和行政法规中明确民主监督的有关规定。这次十八届六中全会修订通过的《中国共产党党内监督条例》是党内重要法规，明确规定“人民政协依章程进行民主监督”，在人民政协民主监督法治化建设上迈出了重要一步，对从根本上解决政协民主监督职能弱化问题具有重要的指导意义。

　　四、民主党派履行监督职能的地位和作用

　　《条例》在党内监督和外部监督相结合部分专设一条，提出：“中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”党外监督主要是作为参政党的民主党派对执政的中国共产党的监督。在2015年5月召开的中央统战工作会议上，习近平总书记强调党外监督的重要性，指出：在中国最有资格犯大错误的是中国共产党。我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设，就是为了发扬民主、集思广益，避免发生大的失误。一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在、干事不方便。“距谏者塞，专己者孤。”如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设，就听不到真话、看不到真相，有了失误、犯了错误也浑然不知，那是十分危险的。他明确要求：“要从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式。”在中央统战工作会议期间颁发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》指出：中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。并规定了民主党派监督的十种主要形式。在2016年春节前夕同党外人士共迎新春时习近平同志强调，要完善民主监督，加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督，促进相关工作。在2016年7月党外人士座谈会上指出，中共中央已经就打赢脱贫攻坚战作出了总体部署，并请各民主党派与8个省份对接，对脱贫攻坚开展民主监督工作。这是中共中央赋予各民主党派的一项新任务，是民主党派履行民主监督职能的新领域。在征求党外人士对六中全会两个文件的意见的会议上，习近平同志表示，希望各民主党派、无党派人士发挥好民主监督职能，继承和发扬优良作风，做中国共产党的诤友挚友，对中共各级党政机关和党员领导干部遵守准则、贯彻落实条例情况实施民主监督，及时提出意见建议。民主党派履行监督职能，固然主要是民主党派的事情，但也与人民政协有密切关系。加强对执政党的监督是中国共产党的一贯主张，也是人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构履行民主监督职能的责任所在。完善人民政协监督格局，就需要把政党之间的政治监督特别是对执政党的监督作为重点予以加强。党的十八大以来，人民政协在这方面已经做了起来，并且取得了明显成效。例如，过去两年围绕中共中央八项规定精神贯彻落实问题，开展具有监督性的履职活动，如实反映情况，坦率提出批评和建设性意见，促进相关工作的改进和加强。2016年又有新的思路，这就是俞正声主席2016年在政协常委会工作报告中所指出的，“要聚焦中共中央重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和‘十三五’时期重要约束性指标的落实，准确定位，把握方向和原则，以组织监督性强的视察调研活动为主，多种形式配合，增强监督实效”。但在实践上如何在政协中发挥各民主党派对执政的中国共产党实施切实有效的监督，还有许多具体的问题有待解决，比如，如何用好人民政协这一各民主党派发表自己政治主张的平台实施监督，如何发挥政协中各民主党派和无党派人士界别的监督作用，如何进一步密切人民政协与各民主党派和无党派人士的联系等等。人民政协要强化统战功能，着力点就在于使人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的作用能够实实在在地体现出来。为此，就有必要使政协的民主监督与各民主党派的民主监督有机地结合起来，形成合力，增强实效。

　　(作者系中央社会主义学院教授、研究会副会长 张 峰)