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加强人民政协民主监督应重点推进“四化”

时间:2017-05-03

  民主监督是人民政协的重要职能之一,人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,在国家政治生活中发挥着不可替代的作用。但是,与政治协商、参政议政相比,民主监督至今仍是人民政协履职的弱项和短板。而且,随着“四个全面”战略布局的渐次展开、纵深推进,随着以习近平同志为核心的党中央对人民政协民主监督工作提出了一系列新思想新部署新要求,随着人民群众的期望提升,这个弱项、短板愈发突出和明显,必须下大力气加强和改进。加强人民政协民主监督,要做的工作很多,但重点应在推进“四化”即相对独立化、专门化、专业化和制度化上下功夫。

  一、推进人民政协民主监督的相对独立化

  长期以来,人民政协民主监督之所以比较薄弱,一个重要原因就是人们普遍认为人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能相互联系,彼此交叉,边界不清,政协开展的各项活动往往被认为既是政治协商,又是民主监督,也是参政议政。从政协历史和现实来看,应该说,这种认识有一定的合理性,因为三项职能无论在履职内容上还是在履职形式上确有交叉,而且在本质上都是发扬民主、建言献策,为党政部门提供决策参考。但是,这并不意味着政治协商、民主监督、参政议政三项职能不可区分、不可分离。事实上,从政协章程上看,人民政协三项职能的区别是很清楚的。“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。”“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。”由此可见,首先,三者履职的时间节点不同,政治协商侧重于决策之前和决策执行之中;民主监督侧重于决策之后,是事后监督;参政议政则不受时间限制。其次,三者履职的过程不同,政治协商侧重于商量问题、沟通交流、碰撞思想、提出建议,民主监督侧重于发现问题、批评缺点、推动整改,参政议政侧重于调查研究、反映社情民意、提供咨询。再次,三者建言的重点不同,政治协商和参政议政侧重于提出建设性意见建议,民主监督侧重于提出批评性、监督性意见建议,参政议政侧重于反映情况。所以,民主监督与政治协商、参政议政是明显不同的。要加强人民政协民主监督,首先应从源头上、从概念上、从定位上把民主监督与政治协商、参政议政区分开来,实现履行民主监督职能的相对独立化。

  二、推进人民政协民主监督履职形式的专门化

  要实现人民政协履行民主监督职能的相对独立化,仅仅靠从概念上、从内容区分是不够的,还必须从组织形式特别是履职形式上区分开来,换句话说,人民政协履行民主监督职能应更多地使用民主监督的专门形式。长期以来,人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的形式趋同,提案、调研、座谈、视察、考察等通用于三项职能,实践中很难分清究竟哪个是协商、哪个是监督、哪个是参政,人们也习惯于把民主监督寓于提案、调研、座谈、视察、考察等活动之中,致使一些监督工作淹没于协商、参政之中。可以说,人民政协民主监督正是由于没有专门的履职形式,缺乏有效抓手,才使得民主监督工作不突显,给人以弱项、短板的印象。因此,加强人民政协民主监督,一方面要继续坚持既有的履职形式,重视发挥会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用,多开展监督性的调研、视察、考察等活动。另一方面要开拓进取,大胆创新,探索出更多的履行民主监督的专门形式。近年来,各地政协加快探索创新步伐,特约监督员监督、民主监督组监督、民主评议监督、专项民主监督等监督形式不断涌出,有的地方政协还成立民主监督委员会,这些都是履行民主监督职能的专门形式。人民政协应更多地使用这些专门监督形式开展民主监督,并在实践中不断发展和完善。特别是要更多地运用民主监督组开展监督,因为它能够汇聚各方专业人士、依靠集体智慧开展监督,能够长期聚焦某一领域、从各方面进行深入研究、跟踪监督,提出专业而有见地的意见建议,有效履行民主监督职能,发挥政协的监督作用。只有我们更多地使用民主监督的专门形式开展监督,形成监督品牌,产生社会影响,才能突显人民政协民主监督职能,彰显监督实效。

  三、推进人民政协民主监督的专业化

  人民政协民主监督相对独立后,最重要的是要增强监督实效。要增强监督实效,对人民政协而言,重点是提高建言专业化水平,争取说得对,提高建言献策质量。目前,民主监督之所以是弱项、短板,在很大程度上也是由于在监督过程中一些政协委员专业素质不高,难以监督到点子上。因为人民政协民主监督的优势在于委员来自方方面面,看问题视野宽,角度多,比较全面,代表性强,体现各方面的意见,但不足在于很多委员都是外行,缺乏专业性。在政协,虽然专家学者、领导干部、社会精英多,但都限于某个具体领域,对于其他监督领域来说则是外行。现代社会分工很细,很多工作专业性很强,“各行如隔山”,没有深入细致的研究,仅靠经验或感受很难提出专业性的意见建议,很难监督到点子上。所以,在监督实践中,一旦监督某个具体问题时,专家型的委员很少,难以满足开展民主监督的需要。因此,要加强人民政协民主监督,很重要的一点,就是要加强政协委员履职能力建设,着力提高民主监督的专业化水平。一是在遴选政协委员时应重视委员构成,有意识地增加专家型委员比例,使在一些重要领域特别是专业性较强的领域中有适量的专家型委员。二是应建立专家智库,邀请相关领域的专家学者和高等院校、科研院所、专业机构参与政协民主监督工作。三是在开展民主监督过程中应有针对性地加强对监督组成员的培训,学习和掌握相关法律法规、制度规定、方针政策、专业知识等,提高委员专业素养。四是应加强调查研究,深入实践、深入群众、深入一线,倾听群众呼声,了解真实情况,掌握第一手资料,弄清问题来龙去脉,然后深入开展座谈研讨,深刻分析问题,提出真知灼见,提高建言的专业化水平,真正做到建言建在需要时、议政议到关键处、监督监到点子上,切实提高监督的质量和水平。

  四、推进人民政协民主监督的制度化

  要加强人民政协民主监督,关键还是要加强制度建设,推进民主监督的制度化、规范化、程序化。长期以来,人民政协民主监督既没有权威性的顶层设计,也没有具体的程序规定,民主监督运行很不规范,随意性较大,影响了监督的效果。中共十八届三中全会决定指出,发挥人民政协的作用,“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》,第一次把人民政协民主监督写进党内法规,明确规定各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”,为加强人民政协民主监督工作指明了方向。因此,加强人民政协民主监督,必须加强制度建设,构建政协民主监督的制度体系,使民主监督活动有规可依、有章可循。一是应赋予政协决策评估权,就党和国家重大方针政策、重大改革举措、重大决策部署的贯彻执行情况等,对党政部门决策实施效果进行第三方评估监督,提供决策参考建议,从而把人民政协民主监督纳入政治运行过程。二是按照中央要求,抓紧制定关于加强人民政协民主监督的专项规范性文件,做好顶层设计,为人民政协民主监督工作提供基本规范和遵循。各地党委应结合本地实际,制定统一的、较为详细的、具有可操作性的、各方面共同遵守的实施意见。各地政协制定相应的配套实施细则。三是应加强人民政协民主监督的程序建设。对监督议题的提出和确定、监督活动的准备、监督活动的进行、监督意见的整理和报送、监督意见的处理和反馈等基本程序、工作流程及其责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定。对每种监督形式,应分别设计监督程序,明确相关各方责任分工、时限、要求等,使每次监督活动都经历一个程序合理、环环相扣、环节完整、闭环式的监督过程。特别是应制定民主监督年度计划,报党委批准,由政协组织实施。应推动党政部门联合制定人民政协民主监督意见处理的具体办法,明确监督意见整理报送的部门、方式、时限,确定监督意见处理的单位、处理结果、反馈时限,建立政协与党政部门联合督促检查监督意见落实情况的机制。之所以强调这一点,主要是因为人民政协民主监督不同于政治协商、参政议政,它主要是以问题导向,提出批评性意见建议,虽然是软监督,不具有法律效力,没有强制约束力,但它是一种制度性监督,党政部门要按照规定和程序自觉接受监督,并给予回应,这样就能通过刚性的制度程序强化柔性的民主监督,保证监督效果。当然,强调监督意见处理和反馈,并不意味着要求党政部门必须采纳委员的监督意见,完全按照委员的意见办,而是在限定时间内给政协反馈,给委员答复,以此体现对国家基本政治制度的认同和拥护,对政协这个政治组织的重视,对广大委员辛勤付出的尊重,从而也保证了人民政协民主监督工作的顺利进行,促进了我国民主政治的发展。

  (作者系市政协办公厅办公室副处级秘书 周 清)