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健全政协民主监督制度 ——兼论北京市政协民主监督制度建设

时间:2016-12-16

  多年来,人民政协围绕团结、民主两大主题,认真履行政治协商、参政议政和民主监督三大职能,在我国的政治文明建设历程中发挥了重要作用。但也不可否认,政协工作和党和国家的要求、人民的期待与经济社会的发展进程还存在一定的差距,特别是民主监督职能建设方面更是需要加强和改进。本文认为,加强政协民主监督工作,首先是要健全政协民主监督制度,拟从以下几个方面论述之,请专家指正。

  一、党和国家重视政协民主监督的制度建设

  1989年1月,七届全国政协制订了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》,1989年12月,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出:“人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题,加强政治协商和民主监督。政协全国委员会制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》,应当认真贯彻执行”。1993年八届全国人大将“中国共产党领导的多党合作和政治协商政治制度将长期存在和发展”载入“宪法”序言。1995年1月,八届全国政协制订了《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,对民主监督的内容、形式等作了规定。党的十六届四中全会明确提出“支持和保证政协依照章程开展民主监督”。2006年3月,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中首次指出:“推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化”。党的十八大报告明确要求推进政协民主监督制度建设,即“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”习近平在庆祝政协成立65周年大会上强调:“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”。为使民主监督制度建设落到实处,2015年1月,《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求“全国政协委员会研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见”。

  近年来,各地政协组织根据当地实际情况对民主监督的内容、形式和程序等进行探索,使之更具体化、规范化。如2013年,中共浙江省委、吉林省委、青海省委均出台了《关于加强人民政协民主监督的意见》。一些省份在关于政协职能建设的文件中,也对民主监督的内容、形式和程序有所规范和细化,如2014年湖南省政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(试行),还有山西省政协也出台有关文件。

  根据中共中央、全国政协对民主监督工作的有关文件,借鉴兄弟省市民主监督工作的经验,考虑北京政协工作的具体实际,民主监督制度的完善,是进一步明确和细化监督的内容、形式和程序,并且使之具有可操作性,增强实效性。

  二、民主监督的内容

  民主监督的主要内容随着形势的发展,逐步拓展。八届全国政协制订的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》,两个文件中有关民主监督的内容基本一致,即政协民主监督的主要内容是国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作、参加政协的单位和个人遵守政协章程、执行政协决议的情况。总体上讲,比较原则和宽泛。

  纵观近年来一些地方政协组织对民主监督内容的细化和规范,我们可以看出,除去坚持中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中规定的民主监督内容以外,各地还根据本地实际,特别是形势的发展,增加了对本地区党委政府重大决策、国民经济与社会发展规划、财政预算、重大改革方案的制定执行和国有资产监管、重大投资项目、司法工作等情况的监督。

  改进人民政协民主监督工作,对于民主监督内容,建议明确细化为以下10个方面:

  国家宪法、法律、法规和北京市法规、规章的实施情况;党和国家重大方针政策、重要改革举措和北京市委、市政府重大决策部署与重要改革措施的实施情况;北京市国民经济和社会发展规划及年度计划、城乡规划、财政预算的实施情况;北京市重大投资工程、重要民生工程以及生态文明建设和环境保护等规划的实施情况;人民群众关注的公共利益、合法权益、热点难点问题的解决情况;国家机关及其工作人员依法行政、公正司法、廉洁从政的情况;创新社会治理体系、有效预防和化解社会矛盾、维护首都和谐稳定的情况;政协建议案、提案与其他重要意见建议的办理情况;参加政协的单位和个人遵守宪法法律、政协章程、执行政协决议的情况;党委政府临时交办的监督事项与其他需要监督的重要事项的办理情况。

  三、民主监督的形式

  民主监督内容一段时间内是固定的,形式是灵活的。近年来,各地政协组织在民主监督形式方面进行了有益探索,北京市政协率先成立民主监督组和特约监督员队伍,至今已有财政预算监督组、新闻舆论监督组、城市管理监督组和法治建设监督组,128名委员担任16个单位的特约监督员,并探索把监督意见转化为协商议题或提案。2015年开始,北京市政协又组织委员参加对政府部门述职述廉综合评议活动。北京市政协财政预算民主监督组成立20年来,每年都和市人大财经委共同组织召开两次财政监督审查评议会议,听取汇报,研究对策。各地在出台的民主监督专项规定中,对民主监督形式进行了规范,如浙江省、吉林省、青海省《关于加强人民政协民主监督的意见》。北京市、湖北省和湖南省还出台了针对具体监督形式的规范性文件,如关于建立民主监督组的暂行办法,民主监督组工作简则和特约监督员工作简则,甚至济南市、厦门市等一些副省级城市的政协组织也出台了类似的文件,对民主监督组和特约监督员的工作范围、程序、目标等进行规范。

  应该说,随着形势的发展和实践的创新,民主监督形式也在逐步丰富,各地根据实际情况,不断创新民主监督形式,主要有:会议监督、提案监督、民主评议监督、视察监督、反映社情民意信息监督、特约监督员监督、民主监督组监督、专题调研监督、委员联系点监督、联动联合监督、“互联网+”监督等。但这些都需要有具体的规定或实施细则。

  所谓会议监督,就是政协召开全体会议、常委会议、主席会议、专门委员会会议、专题协商会议、提案办理协商会议以及其他协商会议,通过建议案、协商纪要、大会发言、专题报告、意见建议等形式,向党委、政府提出意见和建议。

  所谓提案监督,就是政协委员、参加政协的各民主党派、人民团体和其他界别、政协各专委会以提案方式,向党委、政府提出意见和建议,并且加强同党委、政府的沟通,采取党委、政府和政协领导督办重点提案、政协专委会督办重要提案、民主评议提案办理情况、公开提案办理结果等方式,对相关工作进行监督。目前,要适当提高集体提案比例和提案质量。

  所谓民主评议监督,就是政协组织和委员既可对政府部门实施宪法、法律和法规,执行党和政府重大方针政策的情况进行评议;也可对某个时期党政机构重点工作的完成情况进行评议;还可对政协提案、建议或批评的落实情况进行评议。操作程序一般有听取汇报、实地考察和总结评议,在总结评议的基础上,向党委政府提交民主评议总体报告,包括评议意见和整改建议。

  所谓视察监督,就是以常委视察、专委会及界别视察等形式,有序组织政协委员深入基层,深入实际,深入群众,对党和政府方针政策的贯彻落实情况、对关乎经济社会发展的重大项目、重点项目和群众切身利益的热点难点问题进行视察,向党委、政府提出意见和建议,也可以事后写成视察报告、提案送交党委和政府。

  所谓反映社情民意信息监督,就是政协各参加单位、政协委员、各专委会,就社会基本情况和人民群众最关心最直接最现实的问题向党委、政府提出意见和建议。

  所谓特约监督员监督,就是政协应邀向政府部门、司法机关统一推荐政协委员担任特约监督员,对有关部门及其工作人员工作情况进行经常性监督,提出意见和建议。特约监督员不仅应邀积极参加受派单位的会议,发表意见,而且要根据群众意见和平时掌握的情况,主动与受派单位沟通,随时提出建议或意见。

  所谓民主监督组监督,就是由政协组织遴选或委派委员组成民主监督组,对政府工作或专项工作进行监督,提出建议书。如北京市政协组建的四个民主监督组就是专项监督。

  所谓专题调研监督,就是政协专门委员会围绕经济社会发展中的具体问题与有关政策的实施情况进行调研,发现问题,向党委政府提出意见建议。

  所谓委员联系点监督,就是政协在基层社区、村庄建立委员联系点、联络工作室,深入群众,收集整理社情民意信息,发现和反映问题,形成意见建议。

  所谓联动联合监督,就是政协和人大、政府、纪检监察、新闻媒体等监督形式联合开展的监督活动。

  所谓“互联网+”监督,就是运用网络直播、在线视频、微信、APP等现代网络技术,开展民主监督。网络具有快速、便捷、开放、交互的特点,可以为政协委员提供大量的监督线索和素材,政协委员要善于把群众分散、无序的舆论去伪存真,变成政协的意见建议,使政协的组织优势和网络的资源优势有效结合起来。

  另外,还有政协委员举报监督、专项集体监督、听政监督、主席约谈会监督、民主质询监督等,随着形势的发展,还会有新的监督形式出现。值得指出的是,各种监督形式不能孤立的使用,有的形式之间可以结合起来,如视察监督与评议监督相结合等。

  改进人民政协民主监督工作,关于民主监督的形式,可以明确以下内容:

  ——制定每种监督形式的工作规范,如“民主监督组工作规范”“特约监督员工作规范”等;

  ——各级政协要主动作为,如对民主监督组和特约民主监督员要变“邀请”为“邀请”和“派出”并用;

  ——“一府两院”在接受政协民主监督时,要具体细化,如在聘请特约监督员规范性文件中,要明确哪些单位聘请,每次聘请几人,监督范围程序是哪些?被监督单位如何处理监督意见建议等;

  ——党政部门要多邀请政协参加调查与检查活动,并且明确哪些调查检查活动必须邀请政协参加;

  ——各区政协在完善民主监督形式时,要明确每种监督形式的程序;

  ——重视政协民主监督队伍建设,做好委员培训工作,加强委员业务学习,考核委员履职情况,并对上述工作具体细化,如政协要加强对特约监督员的管理,加强和政府部门、司法机关的联系,对监督员的工作情况进行考核,从而造就一支整体素质高、监督意识强、履职能力强的民主监督队伍。

  四、民主监督的程序

  每种监督形式都要从选题、组织、反馈三个基本环节加以明确规范,提出具体要求,如督办反馈的时限和采纳要求等,使民主监督程序更加具有操作性,这在目前尤为重要。近年来,各地政协在实践中得出了一些成功的经验,如北京市政协提出,政协不但要自觉接受党委的领导,而且要善于争取党委重视,在党委主持下开展民主监督活动。北京市把对政协建议案、重要提案、委员反映集中的意见建议的办理答复列入民主监督的主要内容。湖南省政协办公厅会同专门委员会拟出年度监督计划,经与省委、省政府协商后,由省政协主席会议研究确定。湖南省常德市政协还特别重视对意见建议办理情况的跟踪回访,提高民主监督效果。完善民主监督的基本程序,可以重点把握以下几个方面:

  第一,确定监督议题。每年年初,政协根据党和政府中心工作、重点工作,在广泛征求各方意见的基础上,制定本年度的民主监督议题,或由党委、政府明确提出监督议题,或由党委、政府、政协共同制定年度民主监督工作计划,明确民主监督的重点议题及监督形式。党委、政府临时调整或增加民主监督议题,应提前通知政协,由政协主席会议研究并作出安排。做到议题明确、重点突出、形式恰当、计划周密。

  第二,制定实施方案。根据确定的监督议题,制定年度民主监督工作计划,由政协统筹安排,加强与受监督单位的沟通协商,认真制定各项民主监督实施方案。受监督单位要高度重视,将接受监督工作摆上重要议事日程。做到监督事项确定、牵头单位明确、人员构成稳定、达成目标清楚、保障措施有力、完成时限确定。

  第三,统筹组织实施。按照监督议题和实施方案组织实施民主监督活动,要科学组织力量,综合运用会议监督、视察调研监督、提案监督、民主评议监督、民主监督组监督、特约监督员监督等多种形式开展民主监督工作,通过召开座谈会、明察暗访、现场调研等方式搜集线索,摸清情况,形成建议案或正式建议。重点提案督办、协商座谈会等由主席会议成员负责牵头。主席会议应认真听取监督情况汇报,并且请党政部门负责人参会听取意见,研究重要监督意见。

  第四,报送监督成果。政协要根据不同监督内容和监督形式,及时形成相应性专题报告,如会议协商监督活动形成会议协商监督报告、民主评议监督活动形成民主监督评议书等,将监督成果报送党委、政府。监督意见均以书面形式报送,其中建议案、协商纪要、建议书,经政协常委会议或主席会议审议后,以政协委员会名义报送党委、政府。其他民主监督形成的意见建议,以调研报告、视察报告、提案、社情民意信息等形式,由政协办公室报送党委、政府及有关部门。

  第五,注重办理反馈。党委、政府有关部门要及时向政协反馈民主监督意见建议办理情况,明确具体落实和整改措施,政协则对监督意见建议的办理整改情况进行跟踪回访,形成点评材料。对政协建议案、协商纪要、民主监督建议书等要在收到之日起3个月内书面反馈办理结果,并在政协常委会议或主席会议上通报。对政协通过调研报告、视察报告、提案、社情民意信息等形式提出的意见建议,由受监督单位向政协办公室反馈办理情况。对政协专委会、参加单位、界别小组或委员个人提出的意见建议的办理情况,由受监督单位按照对口原则进行反馈。凡列入年度工作计划的民主监督议题和党政领导作出批示的政协各类意见建议,由党委、政府督察室负责督察,也可与政协联合进行督察。政府每年年终要向政协通报民主监督意见建议办理情况,政协则要将党委、政府有关部门办理情况及时告知提出意见建议的单位和委员。

  改进人民政协民主监督工作,应该从逻辑上明确民主监督的先后程序,并且带有一定的约束力,不能随意变更。因为程序乱了,民主监督效果就会大打折扣。

  五、结语

  2015年6月,中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中说:“适时制定民主监督的专项规定,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。2015年11月,中共北京市委办公厅《关于进一步加强政协协商民主建设的实施意见》中也说:“适时制定民主监督的专项规定”。我们期盼政协民主监督的具体意见和专项规定的早日出台。

  改进人民政协民主监督工作,我们认为,要继续敢为人先、敢闯敢试,在监督内容、形式和程序等规范化建设方面继续走在全国前列。在政协内部建立专门的民主监督委员会,对政协组织和政协委员开展民主监督的程序、效能和监督对象反馈落实情况进行督查评估。在党委、人大、政府工作中的有关法规中明确规定民主监督内容,对办理政协民主监督意见建议不力的单位和个人给予纪律处分,并且把党委和政府支持政协民主监督制度化。为政协民主监督提供法律法规方面的保障,切实保护政协组织和委员的监督权不受侵害。及时归纳总结提炼实践中积累的好做法、好经验,使之上升为理论。提升民主监督工作的制度化、组织化水平,增强民主监督的实效性,防止走过场、搞形式。要注重制度的连续性,已经制定的规章制度不以领导的更换而改变,甚至搁置。(作者系北京联合大学人民政协理论与实践研究中心研究员:赵连稳)