人民政协与协商民主

　　一、协商民主理念深深根植于人民政协产生、存在和发展的历史血脉之中

　　众所周知，人民政协是中国共产党长期致力于追求民族独立、国家富强、人民民主的必然结果，是中国共产党领导人民创建、巩固和发展统一战线的必然结果。在这一历史进程中，既孕育和发展了独具中国特色的人民政协，也孕育和发展了独具中国特色的协商民主。

　　(一)民主协商是中国共产党创建、发展和壮大统一战线长期坚持的重要政治理念。我们党从成立之初提出“联合战线”，到1948年发布“五一口号”提出召开新的政治协商会议，先后提出了民族统一联盟、党派委员会、党派会议、政治会议等统战组织形式的设想，促成了两次国共合作，在抗日根据地实行了“三三制”政权建设，在解放战争时期形成了广泛的人民民主统一战线。在长期的统战工作实践中，我们党高度重视发扬协商、监督、参与、合作的民主精神，使之成为统一战线的基本理念。1941年11月，针对陕甘宁边区“三三制”政权中部分共产党员不善于同党外人士实行民主合作的问题，毛泽东指出，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利，必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会，“我们不是一个自以为是的小宗派，我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”这实质上就是协商民主的理念。这一理念应当说在党的高层是形成普遍共识的。我们党不仅倡导并积极参加1946年召开的旧的政治协商会议，周恩来同志在这次会议上多次谈到商量、协商、和谐，提出要互相商量，不要独断，诚挚地希望对于国家人民的大事，能在协商的氛围中求得解决。所谓协商“就是因有不同意见”，“就是为求妥协”。这些重要观点，成为我们党协商民主理论的重要思想来源，也为人民政协所继承和实践。

　　(二)筹备召开新政协的过程，就是实践协商民主的过程。1948年“五一口号”发布后，我们党同各民主党派就召开新政协、建立新中国进行了广泛而深入的协商，达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》。我们党的七届二中全会接受民主人士提议，把建国步骤由“召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的“三步”并作“两步”走，即由新政协直接代行人大职权制定共同纲领、建立中央人民政府。《共同纲领》在初稿形成后由政协代表五六百人分组讨论两次，负责起草的筹备会第三小组讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，最后提交政协全体会议讨论。可以说，筹备召开新政协、成立新中国，是我们党发扬协商民主的光辉典范。这得益于当时党的领导人对协商民主的深刻认识。毛泽东在党的七届二中全会上明确要求，我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题。周恩来在筹备新政协期间多次指出“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”在政协大会召开前，他又对政协代表说，“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”这些重要理论观点，构成了我们党协商民主理论的重要思想内容，使人民政协从创建开始就带有协商民主的基因。

　　(三)经过60多年的发展，人民政协已经成为我国社会主义协商民主的积极推动者、坚定实践者。“协商民主”这一概念从出现到确立，始终是同人民政协紧密联系在一起的。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，也标志着民主协商开始以固定的组织载体和制度形式在全国范围开展起来。1954年第一届全国人民代表大会召开后，毛泽东、周恩来认为通过政协容纳许多人来商量事情很需要，国家大政方针仍要经过人民政协进行协商。改革开放以来，人民政协的性质、作用被庄严载入宪法，党中央对加强人民政协工作作出一系列重要部署。60多年来，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，坚持团结和民主两大主题，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持拓展协商内容、丰富协商形式、规范协商程序、增加协商密度、提高协商成效，已经使人民政协成为集协商、监督、参与、合作于一体，适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排，成为我国政治制度体系中最富有特色、最具代表性的协商民主渠道。可以说，人民政协一直是我国社会主义协商民主的积极推动者和坚定实践者。在中国，讲协商民主，就不能不讲人民政协；发展协商民主，就不能不发展人民政协。

　　二、人民政协具有发扬社会主义协商民主的独特优势

　　人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这一性质定位，决定了它作为协商民主重要渠道和专门协商机构的独特优势和作用。

　　(一)作为统战组织，人民政协具有协商主体广泛性、代表性的优势。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定，统一战线是包括“全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟”，明确了统一战线工作的12个方面的范围和对象。统战工作的范围和对象的广泛性，使作为统战组织的人民政协在开展协商民主中具有独特的优势。人民政协由中国共产党、8个民主党派、无党派人士、8个人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，在社会各界中代表性强、影响面广，能为政协协商民主工作提供广阔的空间。这一性质说明，人民政协不是国家权力机关，而是一个党派、团体、界别代表的协商机关。这一性质也决定了人民政协发扬社会主义协商民主，必须以巩固和扩大最广泛的爱国统一战线为己任，坚持在共同的政治基础上，以民主协商的方式，推进多党合作，促进民族团结、宗教和睦，加强同港澳台侨同胞的联系，最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，寻求最大公约数，画出更大“同心圆”，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。

　　(二)作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协具有协商平台的党派性、制度化优势。人民政协是中国特色政党制度的组织载体，是实行我国基本政治制度的重要组织形式和政治形式。各党派、无党派人士在政协协商中具有独特的政治地位和作用。人民政协是我国大陆唯一由所有合法政党参加并以本党派名义在其中活动的组织，可以为各党派以本党派名义在政协大会发表意见和主张、提出代表本党派组织的提案、以本党派名义参加各类协商活动提供广阔平台和畅通渠道。各民主党派的意见和主张可以通过人民政协在国家政治生活中得到充分表达。60多年来，人民政协坚定不移贯彻执行这一基本政治制度，在推进协商民主的实践中，逐渐形成了以政协章程为主体，以政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议为构架的组织制度体系，围绕政治协商、民主监督、参政议政职能，在协商议题提出、知情明政、协商议事、协商成果采纳落实反馈等方面建立了一整套的制度规范，使人民政协的协商民主相对于其他协商渠道，具有制度化规范化程序化的优势。

　　(三)作为重要的民主形式，人民政协具有协商形式多样、平台广泛、渠道畅通的优势。人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，主要是指协商民主。人民政协有着30多个界别，一个界别就是一条民主渠道，就能搭建一个协商平台，能够创造丰富的协商形式。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》颁布后，各级政协组织积极行动起来，进一步规范长期坚持的政协例会协商，以政协界别为依托不断丰富协商形式、广泛搭建新的协商平台，创造了专题协商会、双周协商会、议政会、协商恳谈会等一系列协商民主实现形式，北京市政协在网络议政和远程协商方面还搭建了移动网络议政平台和委员“政协e事厅”等平台，开展了立法协商。在长期的协商实践中，人民政协形成了不打棍子、不扣帽子、不抓辫子的“三不”方针，有着求同存异、体谅包容的优良传统，坚持贯彻民主协商、平等议事的工作原则，持续营造知无不言、言无不尽、融洽和谐、生动活泼的民主氛围，尊重和包容不同意见的存在和表达，以民主的作风团结人，不断增进思想共识、加强合作共事，保障了政协协商渠道的畅通。　

　　阐明人民政协性质的三层含义相互联系、相辅相成，是一个有机整体，共同决定了人民政协协商民主在我国国家治理体系中的地位和作用、特色和优势。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协的协商民主可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端，为国家治理体系和治理能力现代化提供广泛而必要的力量支撑；作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协的协商民主为保持政党关系和谐、推进多党合作提供了重要保障，可以有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；作为重要民主形式，人民政协的协商民主在选举(票决)民主基础上，有力保障了人民群众在日常政治生活中持续参与的权利和进行民主决策、民主管理、民主监督的权利，可以有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。

　　三、充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用

　　充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用，必须深刻把握人民政协的性质定位，继续坚持改革创新精神，推进协商民主理论创新、制度创新、工作创新，大力发掘人民政协的协商民主体制功能。

　　(一)牢牢把握人民政协是协商民主重要渠道而不是主渠道，是协商平台而不是协商主体这个重要性质。由于人民政协与协商民主特殊而密切的联系，不少从事政协工作的同志长期认为，人民政协应该是协商民主的主渠道。十八大以后，我们党大力加强协商民主建设，提出了多种协商民主渠道，人民政协成了其中的一个。一些同志就觉得人民政协的地位和作用降低了。这种认识是不对的。中央提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系，使协商民主形成了一个政治生态系统，就不能只有政协协商一个渠道。如果只有政协一家孤零零地搞协商民主，就会难以为继。只有在全国各个层级、各个方面都重视和实行协商民主，使协商民主成为一种政治生态、政治常态，人民政协独特的政治优势和作用才能更鲜明地显现出来，这不会削弱而只会加强人民政协的政治地位。同时也必须把握，人民政协不仅是协商民主重要渠道，而且是一个专门协商机构。政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商，虽然都可以称作协商民主的重要渠道，它们也可以搭建具体的协商平台，但这些组织和机构各有其本身的职权，不是专门协商机构。十八大以来的实践也表明，政协协商同其他协商渠道相比，在协商的主体、组织、制度、平台、氛围等多方面有着重要比较优势。党委、人大、政府、人民团体、乃至基层群众和社会组织关注的议题，都可以拿到政协来协商。同时，我们也应该认识到，党委、政府领导和部门负责同志到政协来，是与参加政协的各党派团体和各族各界人士协商，是“在政协协商”，而不是“与政协协商”。

　　(二)牢牢把握把协商民主贯穿履行政协职能全过程这个基本要求。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年的大会上特别指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”把协商民主贯穿政协履职全过程，就要善于运用协商民主的理念、方式和制度，指导、规范履行政治协商、民主监督、参政议政职能的实践。政治协商是政协协商民主的集中体现，加强政协协商民主建设首先要加强政治协商职能建设。民主监督主要是通过调查研究和协商讨论的方式来提出批评性、建设性意见，要在监督之中体现协商，在协商之中提升监督实效。参政议政同样体现了协商民主的理念和原则，要以协商民主推动有序政治参与，以协商促进议政，更好发挥人民政协建言资政作用。

　　(三)牢牢把握不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平这个重点任务。加强政协协商民主建设，必须不断建立健全政协各项制度，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。要完善履行政治协商职能的制度，真正使政治协商在党政决策中发挥重要作用；准确把握政协民主监督的性质定位，提高民主监督组织化程度，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制，增强政协民主监督实效；建立健全参政议政的各项工作制度，做好党委、政府委托政协开展的重大课题调研和邀请委员参与的重大项目研究论证，提出高质量的意见建议；健全完善协商民主的具体制度，使提出协商议题、搭建协商平台、组织协商活动、办理协商成果更加规范有序，不断提高协商质量和实效；健全政协界别工作制度，发挥界别在政协各项工作中的作用；研究制定规范委员履职工作的指导性意见，在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。通过加强各类制度建设，使政协协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

　　(四)牢牢把握加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接这个关键。政协协商民主建设，离不开党委的领导和政府的支持，离不开各种协商渠道的密切配合。加强政协协商民主建设，需要加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接。进一步规范协商议题提出机制，主动把政协协商民主工作融入党委、政府总体工作部署；进一步加大知情明政工作力度，组织好协商前的情况通报工作，为协商活动提供有力支持；进一步健全协商成果采纳、落实和反馈机制，努力推进政协协商成果的转化落实。

　　(五)要牢牢把握党对政协协商民主建设的领导这个根本保证。中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证，政协协商民主建设要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持党的领导，坚持围绕中心、服务大局，学习党的科学理论，贯彻执行党的路线方针政策，努力把党的指导思想和党的主张转化成为参加人民政协各党派团体和各族各界人士的思想政治共识。党委批准的政协年度协商工作计划，政协必须认真抓好组织实施，努力做到政协协商始终为党委、政府中心工作服务。政协党组对党领导政协协商民主担负着重要责任，要认真贯彻落实《中国共产党党组工作条例(试行)》规定，切实增强党的意识，不断加强政治领导，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。政协委员中的共产党员和政协机关中的共产党员，是受党组织委派从事人民政协工作的，要严格遵守党的政治纪律和政治规矩，在履行委员职责和做好本职工作中发挥模范和表率作用。（作者系市政协党组书记、主席，研究会会长:吉 林）