一件“弹劾”北平市长袁良的往事

　　自1928年国民党领导的国民政府迁都南京，北京成为特别市改称北平，至1937年抗战爆发的九年间，北平市先后经历了何其巩、何成浚(代理市长)、张荫梧、王韬(暂行代理市长)、胡若愚(兼代理市长)、周大文、袁良、宋哲元(代理市长)、秦德纯、张自忠(代理市长)等十位市长。其中，袁良从1933年6月16日至1935年11月主政北平，是十位市长中任职时间最长的一位，也是在北京建设与管理上取得成效最大的一位。

　　袁良(1882—1952年)，浙江杭县人。在任北平市市长之前，亦有着丰富的任职经历。早年曾留学日本，毕业于早稻田大学。归国后历任奉天巡警局提调，昌图府全府警察总办兼交涉员，奉天交涉司总佥事，东三省军械总局总办；北京大总统府秘书，国务院参议，中央农事试验场场长；奉天警察厅厅长；徐世昌大总统府秘书及国务院参事。1924年任黄郛内阁秘书长；1925年任全国水利局总裁；1928年任国民政府外交部第二司司长；1929年任上海市政府参事、秘书长，公安局局长。1931年任江西省政府委员，省政府保安处处长，军事委员会委员长南昌行营地方自卫处处长。1933年随黄郛至北平，6月任北平市市长。足见其经历丰富，是个有文化的“海归”，从地方到中央、从内阁到市府，从内政到外交，从政府官员到军警首长，所有的经历证明，这是一个“了解”城市建设与治理的官员。

　　在其主政期间，力主借鉴欧美各国最先进的城市规划与市政建设经验，锐意革新，先后制定颁布了《北平市游览区建设计划》《北平市沟渠建设计划纲要》《北京市河道整理计划》《北平文物整理计划》等，使北平的道路采取了环装放射与网状相间布局，打破了传统的格局和模式，开始形成新的近代道路系统；通过沟渠河道改造，另建新式沟渠以排泄污水；完成天坛、各路牌楼、皇城角楼、各城门、颐和园界湖桥、明长陵等六项文物保护工程等。时任市政府工务局局长谭炳训在1946年所写《北平之市政工程》(载于1946年《三十年中国之工程》一书)一文中总结说：自1933年“古北口战役”以后，市政建设始导入正规，严督府局人员，殚精竭虑，革故鼎新，对于人力、物力、财力，极谋充实，对于技术行政机构，力求改进，期以合理化的组织、科学化的管理，推动一切工程进行，“虽为期仅两年有余，而突飞猛进之成绩，超过过去任何时期”。特别是在上任半年后的1933年底，袁良组织制定了自1934年起至1936年止的《北平市政三年建设计划》，涉及城市道路建设，改良沟渠河道，改善市街房屋和公共娱乐场所建设，修建古建筑物，植树造林，发展旅游事业，改善市内路灯等，并提出把北平打造成为“全世界唯一优良住宅区”，类似今天所说的“全球最宜居城市”。1935年，国民政府正式把北平列为游览城市。正是在这一规划的指导下，市政府艰难而有成效地推动了北平“现代化”建设。这些都是当时以及今人对袁良市长所给予的基本肯定。

　　二

　　然而，就在制定北平市三年建设计划并加以实施的时候，袁良上任不久却遭遇到一场由市议会议长提出的、鲜为人知的对他的“弹劾案”。

　　据笔者所藏中华民国监察院秘书处编印的民国二十三年(1934年)1月至4月第22期《监察院公报》记载：1934年3月28日，监察院根据监察委员吴瀚涛提出的弹劾“北平市长袁良违背法令摧残民治”一案以及监察委员段宏纲、刘侯武、姚雨平等三人的审查结果，呈文国民政府，并将“委员吴瀚涛弹劾文”、原诉和监察委员段宏纲等三人的《审查报告》一并呈送，要求国民政府据此将袁良“交付政务官惩戒委员会依法办理”。

　　到底因为什么监察委员吴瀚涛提出要弹劾袁良市长呢？吴瀚涛在《弹劾文》中记述了提出弹劾袁良的缘由，最初是因市参议会议长、副议长有“举报”而起。吴瀚涛说：经“查北京市参议会议长董霖、副议长周肇祥呈控‘北平市长袁良种种违法，本会不能行使职权，屡陈经过，敬乞迅予解决，以维民治’一案”之后，监察院“当即由院派员(段宏纲、刘侯武、姚雨平)前往彻查”，经过调查核实，认为“所呈袁市长确有背反法令，轻辱市参议会之事实”，应加以惩戒。以数千文字的篇幅，具体列出袁良所犯“违背法令、摧残民治”六个方面的“违法”表现。

　　“拒绝依法亲自列席会议。”《弹劾文》指出，根据《市议会组织法》规定，“市参议会开会时，得请市长、局长、科长列席报告或说明”，但“自二十二年(1933年)8月28日(即袁良上任两个月之时)北平市参议会举行第一次大会以来，曾迭次邀请袁市长列席会议，以报告或说明议案并与市民代表相见一堂。但袁市长除派市府参事吴承代表列席一次及用书面报告说明一次外，均借故拒绝依法亲自列席”。一次是市议会前有关“梁家义暴死案”，听说有人要在会场当面侮辱他，“故以电话拒绝列席”。《弹劾文》反驳说：此传闻即使属实，也不足以成为袁市长规避亲自列会之理由，因为“在宪政制度下，行政长官于人民代表机关会议中，受议员之诘难，是常例而已”。而更令人不能容忍的是：去年(1933年)12月4日，袁市长在拒绝列席该会第十七次常会的复函中，竟然说，“市议会组织法第18条，并非必须市长亲自列席或说明之规定”；还说“市政府隶属中央，为地方行政机关，一切施政标准自应受中央政府之监督，对中央政府直接负责，而该会为议事机关，彼此权限固各有不同”。所以没有“派遣代表列席或以书面报告”这样的“明文规定”，“市政府可不受市议会之依法监督”。对袁市长“曲解法令，以强合私意”的“谬见”，《弹劾文》指出，由此可以证明袁市长执行市议会组织法之规定，不列席会议，“原为有意为之”。这是袁良“故意违反法令，蔑视民治”的第一种表现。

　　“不将预算依法送付审议。”《弹劾文》记述：根据参议会组织法第三条第三项关于　“北平市参议会有议决关于市预算决算事项之权”的规定，该会成立后，“即函告市政府催送二十二年度(1933年)市预算交付审核”，同年8月28日市政府答复“本市二十二年度岁入岁出概算即将送达国民政府主计处核办，一俟核定，即行编定预算送请审核”。12月13日，北平财政局又函复该会称，“本市二十二年度概算系于本年十一月中旬呈送主计处”。这两份“前后公文，自相矛盾”，因为“概算为预算之基础，按照现行预算章程，该会自应先行审核概算”；且咨请预算交议在8月份，而市概算11月份才交主计处，中间间隔三个月，送交参议会审议“绰有余裕”。袁市长所采取的这种“始则拖延，继则变计，而卒以时期已过，为不及送审议之理由”的办法，被《弹劾文》斥为“有意玩弄该会之合法权限”；而袁市长对监察院调查人员所称“市府预算前任未曾编造，至本任始行补编，在时间上不及送审”的说法，更“纯系遁词”。国民政府行政院关于概算既已送达，“暂循北平市政府之蒙请加准”，“不必再行撤回教该会议决”的决定，更显现了其依法办事的“异常薄弱”。此为袁良“故意违反法令，蔑视民治”的第二种表现。

　　“公布未交议之单行规则。”经查，原诉中未经本会议决的10项单行规则中，仅有《市立中小学校校长任免暂行规程》一项经该会议决外，其余9项市政府公布时，“或为时间先后之问题，或为法令性质见解之不同”为由，“均未咨送该会审核”。其中，《市营业税征收章程》和《修正市营业税评议委员会规则》，均赶在8月8日该会议长就职及8月28日参议会第一次大会之前，“急以指令照准”，“显然有意避免该会过问之权”。其余，如《北平市公安局清洁队暂行办法》，则称其性质类于办事细则；《修正各坊合组公所暂行办法》，则称其为临时办法；《修正取缔铜元价格涨落办法》，则称其系调剂金融之临时行政处分；《补充防匪办法十二项》，则称其为防匪之临时处分；《卫生处组织规则》，则称其为事关本市官制改革，应报内政部备案或奉行政院核准等等。《弹劾文》指出：根据市参议会组织法规定，“市政会议所列之事项，除关于秘书处各局或各科办事细则及各处局或各科职权争议可不交议外，均应经参议会议决，而后有效”。对于“应交议而不交议，反而曲解法令，制造理由”的行为，《弹劾文》指责袁良：这是一种“以扩大市长一人独裁之权限，而压制市民代表机关，有意玩法，以示维权”的恶劣行为。此为袁良“故意违反法令，蔑视民治”的第三种表现。

　　“改设卫生处以便任用私人。”《弹劾文》指出：根据市组织法第十五条第二项规定，“市政府于必要时，经上级机关之核准，得增设卫生局”。“北平市政府竟呈准行政院不增设一卫生局，而增设一卫生处。”之所以如此，“无非局长为官差，(应经上级之核准任命)；处长是差使，委任人员不拘资格，不需任命而已”。袁良则借改局设处之机，任命方颐积为卫生处处长，并不肯将该处之组织及每月约2万元经费先交参议会议决，足可见袁良“假公报私，蒙上枉法之铁证”。此为袁良“故意违反法令，蔑视民治”的第四种表现。

　　“蒙请内政部以区民代表会补选区长。”《弹劾文》指出，根据市组织法第二十九、四十九等条的规定，“区长由区民大会选举之”，“区民大会以本区之市公民组成”，区长民选时，“市政府应谨遵各项规定，举办市公民直接补选区长”。而“袁市长意存蒙混，咨请内政部拟定办法，呈奉行政院准，以区民代表大会补选区长”，把“直接选举”改为“间接选举”。对这种选举办法，《弹劾文》指斥：“既违市组织法，又反遗教党纲。在内政部故犯以命令变更法律之罪；亦实由袁市长诿过上级机关，故陷于非法以随其私。”由此，市参议会认为此事“事体重大”，并上升到“攸关国本”的地步，便“一面分别致电中央党部、行政、立法、监察三院，申叙理由，请求纠正；一面咨请袁市长暂缓实行，以免铸成大错”。但袁市长丝毫不予听取，反而在答复中指称：市参议会仅“为议事机关，其职权具见于市参议会组织法第三条之内，对于市政府遵行上级机关命令事项，似不能有所指挥”。对此，《弹劾文》批评袁市长，显然这是“欲以上级行政机关之命令，变更全国奉行之市组织法”，把参议会看成“形同虚设”，“此袁市长之故违法令、蔑视民治者五也”。

　　“滥用职权故与区民代表为难。”这是《弹劾文》中袁良的第六项“罪状”，记述的是：北平市第十一自治区区民代表杨锦堂等，于1933年5月18日呈控本区常务委员当选市参议员章备吾素有烟瘾，把持区务，请撤销当选。“袁市长即于7月6日令行公安局实施调验”，看其有无烟瘾。违反了市参议会组织法第二十一条之规定，纵使章参议员染有烟癖，其手续应“由市长咨请市参议会议长实施调验”，“果有烟癖亦需送交法院依法判决”。后章参议员因兄患病返乡，谁料袁市长“即捏以抗不遵验之罪，蒙请内政部呈奉行政院第3325号指令照准，依公务员调验规则第十二条之规定，将该参议员章备吾予与褫职处分”，但经“北平大学附属医院查验，章参议员确无烟瘾发见”，足见袁市长“欺上枉法，故入人以罪之心迹，然若揭”。

　　上面就是《弹劾文》对袁良市长“故违法令、蔑视民治”六项“罪责”的记述，从“拒绝依法亲自列席会议”，到“不将预算依法送付审议”；从擅权“公布未交议之单行规则”，到“改设卫生处以便任用私人”；再从“蒙请内政部以区民代表会补选区长”，到“滥用职权故与区民代表为难”等，每一项“违反法令、蔑视民治”的行为，都作了既有法理依据，所违反法令之条款，又有每种违法行为具体事例的记述。可谓有理有据，使其难逃其咎。

　　最后，《弹劾文》作了总结，提出对袁良的弹劾：“据此六端，足见袁良市长以专制为怀，仇视自治，非任意曲解法律条文，即蒙混取得上级机关之命令，以阻挠北平市参议会行使职权，而宣示袁市长一人之威武。市组织法、市参议员组织法及市参议员选举法，几尽被其破坏。倘若不依法严惩，则国家法律将失其尊严，而全国第一次民选之北平参议会，亦将因袁市长之弄权枉法，丧其存在。特为提出弹劾。应请将北平市长袁良依法移付惩戒，以维法纪，而儆效尤，实为公便。”这里每一句话的“分量”都很重，“上纲上线”自不在话下。照此，监察院对袁良提出弹劾，恐怕势在必行。

　　三

　　担负调查的监察委员段宏纲、刘侯武、姚雨平三人在呈送监察院的《审查报告书》中报告：吴瀚涛委员弹劾北平市长袁良违背法令、摧残民治一案，经会同审查“该市长确有违背法令情形，而吴委员劾案论列之六款，摘奸发伏，据法衡情该市长袁良故违法令，蔑视民治之罪，实百口莫辞”。最后提出，“应请即将该被弹劾人北平市长袁良，依法移付惩戒，以重法治，而保民权”。

　　根据三名监察委员的审查报告和意见，监察院根据职权规定，于1934年3月28日呈文国民政府，就《提劾北平市市长袁良违背法令摧残民治案》作出“交付有关部门，依法办理”的报告。

　　至于袁良市长最终受到了什么样的“依法办理”和“惩戒”，又被惩戒到何种程度，未查到有关记载，不得而知。但可以清楚知道的，一是必会受到“惩戒”，因其“六端违法”“实百口莫辞”；二是袁良并没有像监察院提出的那样遭到“弹劾”，丢掉了市长的“乌纱帽”，否则他也不会继续把市长当到了1935年的11月份，并在“被弹劾”之后，还为北平的发展做了新的贡献，从而留美名于北平史话之中。

　　这就是1933年第22期《监察院公报》上刊载的一件北平市长袁良遭受“弹劾”的往事。案件之中，一个是新上任不久行使行政权力的北平市长，一个是新建立的履行监督的“全国第一次民选之北平参议会”和担任议长、副议长的民意代表。这些“新人”和“新体制”，在1931年5月12日国民党把持的“国民会议”通过《中华民国训政时期约法》，全面进入“训政”时期以后，如何处理政府与议会之间、行政长官与民意代表的关系，正确依法行使各自的权力，是一个国家进入“民主共和”之后遇到的一个崭新课题和一个巨大的历史变迁。它带来社会的某些质变与剧变，从袁良市长与市参议会激烈的“对垒”中，可见一斑，既为后人记录下一段鲜为人知的袁良市长遭遇“弹劾”的往事，又为民国当年这种训政下的“民主”制度，留下了值得研究的重大课题和十分重要的史料。(责任编辑:崔晨)