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多措并举推进京津冀协同发展

徐 明

时间:2017-06-06   来源:2017年05期

  尽管京津冀区域与“长三角”“珠三角”并称为我国三大人口和社会经济活动的密集区域和最重要的经济增长极,但在经济总量、市场化程度和区域共同富裕水平等方面,京津冀区域与“长三角”“珠三角”两大经济圈相比,尚存在较大差距。

  一是京津两地以优越的资源配置地位,“虹吸”周边地区的资源与产业。改革开放之初,京津周边地区与京津的远郊县发展水平趋同,但现今二者之间已有巨大的经济落差。一方面,京津两市现代化都市发展成就斐然;另一方面,圈内各城市之间经济差距较大,中小城市的发展严重滞后,城镇建设、基础设施和基础产业等发展所需的资金严重短缺,并进一步加剧着发展的不平衡。

  二是区域内缺乏科学、权威的协同发展管理机制。区域协调中,诸多层面会遇到需要跨越行政区进行统一规划和管理的问题,如区域内环境污染的治理、水资源的利用与污染防治,区域内产业的错位发展和整合,跨区域基本公共设施如城际地铁和公交线路的建设等,但区域内缺少一个能够科学、权威进行统一协调的公共管理组织。

  三是环境污染与区域内交通基础设施建设问题严重制约发展。一方面,区域环境污染较为严重。在京津冀地区的产业结构和产业布局上,往往仅看重规模经济带来的生产成本的降低,缺乏对外部治理的意识,以致一些工业聚集区域的环境污染事件频发,地区环境污染十分严重。另一方面,整体交通建设水平尚有提高空间。尽管有京津之间半小时的城市轨道交通,且1小时城市圈也已基本建成,但就区域整体交通设施现状来看,仍与长三角等地不可同日而语。京津冀大多重要城市之间以及重要交通枢纽之间的联系至今不便。

  加快推进京津冀协同发展,首先要打破思维定式,奠定协同发展思想基础。打破“一亩三分地”的思维定式是京津冀协同发展的关键。多年来,北京作为首都,是全国的政治中心,天津作为直辖市,政治色彩浓厚,又曾是河北的省会,两市的发展一路高歌,而环抱京津两市的河北省,在为前者发展做出巨大贡献的同时,却在体制性和结构性的窠臼里裹足不前。眼下北京发展极化现象凸显,必须依托河北予以消除。京津两市应以提升河北的发展能力和发展水平为抓手,采用类似在“虹吸”和“极化”过程中的“政府行为”,既大力度地授之以鱼,又不间断地授之以渔,继而实现自身的可持续发展。

  其次,要强化机制建设,建立区域协调管理机制。建立富有权威的京津冀协同发展区域协调管理机构,这是由京津冀行政区划特点所决定的。长三角区域是“一主(沪)两副(杭宁)”的行政区划和空间结构,三大城市圈融合发展;珠三角尽管也有广深“双核”,但却在广东省统一协调之下,与京津“双核”且三个省级并列区域的性质迥异,较少有体制管理方面的难题。可见加快推进京津冀一体化进程,必须打破行政区划的制约,真正实现区域一体化的协作。

  明确协调管理机构的主要作用和功能,包括统一制定和实施上述所强调的放眼京津冀整个区域消除北京极化现象的措施和步骤(区域整体基本公共服务一体化、建设环北京贫困带的时间表和路线图等问题);组织规划和实施跨行政区域的重大基础设施建设、重大战略资源的开发、生态环境的保护和建设、生产要素的流动;统一制定符合区域可持续发展的经济社会发展规划,制定统一的市场竞争规则和方针政策,如京津冀生态环境的补偿机制的建立、京津冀区域利益分享机制的创新、京津冀人口服务对接机制的创新、交通基础设施一体化的投入和管理机制的建立、首都功能的辐射和疏离分担机制等;指导和协调行政区的局部性规划与区域整体规划的有效衔接;负责与上述各方面规划相应的法律制度的制定和监督执行。

  把制定和监督执行区域协同发展的法律法规作为协调管理机构的经常性工作,做到有法必依,换届不换法。这既是基于多年来规划虽有,执行却难的经验教训,又是现代市场经济作为法治经济的必然要求。随着城市群、都市圈经济的发展,制定相应的区域规划法律法规制度,通过法律法规来保障区域规划的严肃性和权威性,已成为区域经济社会持续健康发展的客观要求。

  再次,加强治理环境与交通基础设施建设,创造良好协同条件。

  环境污染问题制约着京津冀协同发展。以空气为例,2015年北京PM2.5年平均浓度为每立方米80.6微克,远高于伦敦、巴黎约每立方米20微克的年均浓度水平。生态环境的保护是一项区域性的工程,其治理有赖于区域间携手共建。建议加大财政投入,为环境跨界治理提供运行经费,并建立健全京津冀区域补偿机制,如设立京津冀生态补偿专项基金,由经济实力强、环境治理受益多的一方对经济实力弱、受益少的一方进行补偿,缓解经济发展落后城市在环境保护与经济发展之间的两难困境。

  交通基础设施建设是加快京津冀协同发展的基础条件与突破口。要按照网络化布局、智能化管理、一体化服务的思路,加快实现京津冀交通一体化,改变北京单中心、放射状交通结构,构建京津保唐“1小时交通圈”,形成多节点、网格状区域交通格局。同时,对于北京这个未来的国际大都市而言,要借鉴国外先进管理方式,不断提升公交、轨道等大众交通服务提供水平,降低私家车使用率,鼓励绿色出行,以有效缓解城市交通拥堵以及由此带来的环境污染。

  综上,京津冀区域相关概念的提出已有近30年历史,但区域协同发展的水平仍有待进一步提高。当下,京津冀协同发展要以解放思想改变观念为先导,彻底打破固守“一亩三分地”的区划分割和利益分配观念,以积极探索协同发展的体制机制创新为统领,以大力促进城市群建设为核心,以治理环境污染和加强交通基础设施建设为突破口,打开京津冀协同发展的新局面。(作者系北京市政协委员,国家开发银行北京市分行党委书记、行长 徐 明 责任编辑 徐飞)