准确把握人民政协性质定位

　　十三届五次全国政协常委会工作报告提出，要围绕贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想和中央政协工作会议精神情况开展“回头看”。“回头看”是对贯彻落实情况的督促检查，也是对贯彻落实的再部署、再落实。贯彻落实中央政协工作会议精神，关键是要准确把握政协性质定位。

　　对于政协性质定位，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上有明确阐述，即“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”这是党中央对政协性质定位作出的新概括，是重大的理论创新。进入新时代，要做好人民政协工作，必须从历史和现实、理论与实践的结合中准确把握政协性质定位。

　　人民政协性质定位的重要性

　　人民政协性质定位是关系我国社会主义民主政治发展的重大问题。人民政协性质定位之所以重要，是因为它事关坚持中国特色社会主义制度优势和特点，事关人民政协事业的方向和使命，是一个根本性的问题。对于人民政协的性质定位，我们党从来都是明确的、一以贯之的。在人民政协成立之初，我们党就把其确定为非权力机关。全国人民代表大会召开后，继续保留人民政协，对于人民政协的性质，毛泽东同志就明确说过，政协不能搞成国家机关，如果那样就成为二元了，民主集中制就讲不通了。改革开放后，邓小平同志多次强调，政协不同于人大，不能把政协搞成一个权力机关。江泽民、胡锦涛同志都反复强调这一点。党的十八大以后，习近平总书记再次强调人民政协不属于权力机关的性质定位。人民政协的性质定位，明确了人民政协是我国政治体系的有机组成部分，处于这一体系之内，而不是之外。如果把人民政协权力化，实质上就变成了两院制，就动摇我国根本政治制度。人民政协这种性质定位，是基于我国国情和马克思主义国家学说而作出的重大设计，是我国政治制度区别于西方的特色和优势所在。

　　人民政协性质定位决定了人民政协的平台特性。人民政协不是权力机关，不是决策机构，人民政协是平台，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在这个平台上，委员们各抒己见、畅所欲言，把各种意见讲出来，通过充分发扬民主，增进共识，有助于党委政府科学决策，改进工作。把握人民政协的平台特性，是做好政协工作的关键所在。人民政协虽然是个平台，但它是我国政治体制的重要组成部分，有着很高的政治地位、很大的话语权和社会影响力。

　　毫不动摇地坚持人民政协的性质定位。人民政协的性质定位，是以马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论为理论基础，以人民政协的历史发展为实践依据，是完整的、准确的、科学的界定，反映了人民政协的鲜明特征，体现了人民政协的独特优势，指明了人民政协事业的发展方向。无论国际风云如何变幻，无论国内经济社会如何变革，都要毫不动摇地坚持人民政协的性质定位和发展方向，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，始终坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，绝不照搬西方政治制度模式，切实发挥我国社会主义政治制度的特点和优势。

　　人民政协性质定位的实践与发展

　　人民政协作为统一战线组织性质始终是明确的。自1949年人民政协成立之初，毛泽东、周恩来等老一辈领导人在设计政协制度时，就把人民政协定性为统一战线组织。人民政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织”“是人民民主统一战线的组织形式”。全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行人大职权，但作为统一战线组织继续存在。随着我国经济社会的发展和统一战线内部关系的调整，1978年3月全国政协五届一次会议通过的政协章程将“人民民主统一战线组织”改为“革命统一战线的组织”。党的十一届三中全会后，随着改革开放的发展和新时期统战范围的扩大，1982年12月全国政协五届五次会议通过的政协章程明确规定，人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”。此后，政协章程虽经多次修订，但人民政协作为统一战线组织的性质始终没有改变。由此可见，人民政协作为统一战线组织的性质是与生俱来、始终如一的。

　　作为多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式是新时期人民政协性质的新发展。人民政协作为多党合作的性质，在其成立之初也是明确的。在人民政协成立之初，周恩来同志就说过，“要合作就要有各党派统一合作的组织”“这个组织在今天叫中国人民政治协商会议”。1954年12月毛泽东同志在谈到人民政协性质时强调“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关”。随着中国共产党领导的多党合作事业的发展，1980年8月邓小平同志指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织。”1994年3月修订的政协章程第一次把“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”作为政协性质写入政协章程。人民政协作为人民民主的重要实现形式，虽然在政协成立之初就一直存在，但直到党的十一届三中全会后才被正式提出。邓小平同志1979年6月指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”1980年8月进一步指出人民政协“是我们政治体制中发扬社会主义民主、实现互相监督的重要形式”。1982年12月政协章程中明确规定人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。1995年1月《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第一次把人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”结合在一起来表述人民政协的性质。2004年3月这一完整表述写入了修订的政协章程。

　　人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构、国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排，是新时代习近平总书记对人民政协性质定位的原创性贡献。进入新时代，习近平总书记从治国理政的战略高度出发，围绕人民政协性质定位提出了许多新思想新观点。2014年9月在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中,习近平总书记明确提出了人民政协是“具有中国特色的制度安排”“社会主义协商民主的重要渠道”“专门协商机构”“国家治理体系的重要组成部分”等新论断。随着实践的发展，2018年3月全国政协十三届一次会议把人民政协“是具有中国特色的制度安排”“是国家治理体系的重要组成部分”作为性质定位写入政协章程。2019年在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上的讲话中,习近平总书记第一次把人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”放在人民政协的性质定位中加以阐述，并且这一句话还处于人民政协性质定位的中心位置，这表明作为专门协商机构也是人民政协的性质定位，从而明确回答了“人民政协是什么”的问题，阐明了人民政协在新时代的发展方向。

　　专门协商机构的性质定位

　　专门协商机构综合承载了人民政协性质定位。习近平总书记指出：“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”这实际上是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵。人民政协的性质定位，就是政协章程中五个“是”，即人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织、是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。秉承历史传统是指专门协商机构体现了人民政协的性质定位，即促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主分别对应的是人民政协是“中国人民爱国统一战线的组织”“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。反映时代特征是指专门协商机构体现了广泛凝聚实现中华民族伟大复兴中国梦正能量、完善新型政党制度、发展社会主义民主政治的要求。这五个“是”互相联系、相互贯通，是一个有机整体。把专门协商机构确定为人民政协的性质定位，不仅精辟概括了五个“是”的共通之处，起到了提纲挈领的作用，而且使五个“是”定义的功能都能通过专门协商机构作用的发挥得以实现。所以，今后讲人民政协的性质定位，如果要一言以蔽之，那就是专门协商机构。

　　专门协商机构是人民政协在国家治理体系中的角色定位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展的全局和长远出发，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从国家治理体系和治理能力现代化来看，国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党，人大、政府、政协、法院、检察院等都是子系统。其中，中国共产党是最高的政治领导力量，人民代表大会是立法机关，人民政府是行政机关，那么人民政协是什么机关？按照构建党和国家机构职能体系的要求，进一步明确人民政协就是专门协商机构。这是人民政协在国家治理体系中的角色定位。明确了这一点，对人民政协性质定位把握就更准了，就克服了人民政协“职能模糊、责任虚化”问题，体现了人民政协在我国政治体制和国家治理体系中的职责地位，有利于人民政协增强作为国家治理体系重要组成部分的意识，增强处于国家治理一线的意识，更好发挥协商平台作用，围绕国家治理体系和治理能力现代化战略部署履行职能，把政协制度优势转化为国家治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥积极作用。

　　专门协商机构是对人民政协的工作定位。人民政协是专门协商机构，这既是对政协的性质定位，也是对政协的工作定位。所谓工作定位是指专门协商机构在人民政协全局工作中的位置。这个位置不仅是一个点，而且是一条线，是贯穿政协工作全过程的主线，是未来政协工作必须着力加强的重点方面或发展方向，它对政协全局工作具有重要影响。因此，在今后工作中要着力推进人民政协专门协商机构建设，发挥好专门协商机构作用，更好地专出特色、专出质量、专出水平。加强专门协商机构建设，就是要完善专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，提高协商质量，优化界别设置，加强市县政协协商工作，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，推动政协协商民主成果转化为国家治理效能。

　　本文是北京联合大学北京政治文明建设研究基地课题“人民政协与国家治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号21zzwm010）阶段性研究成果

作者系北京市政协研究室理论处二级调研员

责任编辑 崔晨 助理编辑 高冲