深化农村建设用地改革

　　生态涵养区建设用地对于城乡融合发展尤为珍贵。推进土地要素市场化改革，做好土地资源合理配置，促进城乡要素自由流动，是保护生态涵养区和促进绿色发展、实现乡村振兴、保障农民利益的核心问题，在诸多要素中应首先得到破题。

　　当前，北京农村建设用地改革面临巨大压力。根据北京市城市总体规划，到2030年建设用地规模从现状用地2921平方公里减量到2760平方公里。这样，农村建设用地变成了北京市“瘦身健体、减量提质”的主战场。

　　用地制度待推进

　　一是集体经营性建设用地制度改革依然没有破题。在符合规划和用途管制的情况下，农村集体经营性建设用地应和国有土地同等入市、同权同价。从调研情况来看，农村集体建设用地确权登记不完善、租赁使用不透明、收益分配机制不健全等问题依然存在。同时，集体建设用地地理信息不公开、不透明、不真实等问题严重制约了市场化改革。对于集体建设用地如何统筹入市、如何确定交易方式、定价标准、交易规范、村集体和农民权益分享机制等，还未建立起市场化机制，农村集体土地与城市国有土地还不能实现同地同权同价，市场决定要素配置的作用还未充分体现。

　　二是乡镇统筹利用集体产业用地试点推进难度较大。各涉农区都在试点探索中，从乡镇统筹、点状供地到村地区管，还没有形成可复制、可推广的成熟模式。2017年，本市制定了《北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点工作方案》，13个涉农区分别选择一个乡镇作为统筹试点。然而这一工作推进极其缓慢，村集体建设用地大量处于闲置状态。2019年初，全市在“大棚房”问题整治后出台了《关于大棚房专项整治工作中涉及相关用地的指导意见》，提出农业设施建设可以采取“点状供地”。但是，点状建设用地办理的路径不清晰，制约了“点状供地”的落实。即将出台的农村集体土地“村地区管”指导意见，强调以区为主体制定农村用地规划实施计划，以乡镇为规划实施单元开展统筹。虽然提出采取差异化的减量引导策略，统筹优化集体土地产业融合发展空间布局,但是，总体来看，对于集体建设用地的使用聚焦在严管上，对于集体建设用地、特别是“点状供地”的办理政策没有明确，如何解决集体建设用地用于产业发展的难题依然没有突破性政策。

　　三是乡村规划编制不精准和集体建设用地指标划定不合理。在分区规划中，把集体建设用地减量指标均衡分摊到乡镇、村，严重影响生态涵养区发展。部分村特别是生态涵养区的边远山村集体经济非常薄弱，集体建设用地极少，也被分配减量指标。长期以来，北京集体建设用地分布的突出特点就是不平衡、不均等。城市功能拓展区(朝阳、海淀、丰台、石景山)建设用地约占郊区建设用地的25%,约占所在区土地面积的65%；城市发展新区(通州、顺义、昌平、大兴、房山)建设用地约占郊区建设用地的55%，约占所在区土地面积的30%；生态涵养发展区(门头沟、怀柔、平谷、密云、延庆)建设用地约占郊区建设用地的20%，约占所在区土地面积的8%。目前，全市五分之一的平原村庄集聚了五分之四的集体经营性建设用地。

　　保护发展相统一

　　农村建设用地改革要以习近平“三农”思想和生态文明思想为指引，按照《北京城市总体规划(2016-2020)》的要求，严格“两线三区”空间管控，实现乡村振兴、生态保护和绿色发展相统一。根本遵循是尊重和保障农民利益、充分发挥农民主体作用，基本路径是给土地赋权、给农民赋权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　一是加快推行集体经营性建设用地改革，搞活农村土地市场。首先，加快落实农村土地“村地区管”指导意见。各区尽快建立农村土地管理的制度和机制，健全集体建设用地确权登记程序，实现“应登尽登”，依法妥善处理历史问题。严格规范征地程序，尤其是征地用作商业和产业开发行为，为农村土地市场化提供基础条件。其次，确保集体经营性建设用地信息公开、透明、真实。加快建立各区和全市统一的集体经营性建设用地的地块分布、特征、“三权”、历史变迁等大数据平台，实行网上审批，简化办理手续。第三，依法依规建立城乡统一的土地交易市场。充分发挥农民的主体作用，建立健全公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，特别是保障农民利益，防范交易风险、保障投资的可靠性。对于超出一定交易额的土地全部要求在土地交易平台上进行交易。

　　二是充分发挥农民的主体作用，推进生态涵养区规划编制或调整，合理配置土地资源。按照要求，2020年底完成村庄规划编制工作，2022年完成乡镇国土空间规划编制工作。从时间上，两者应该同时编制，重点是协调解决生态涵养区发展中建设用地难题。首先，进一步加大集体建设用地指标的统筹力度。力争从全市范围内对城市发展新区和生态涵养区、平原地区和山区的集体建设用地指标进行统筹；在落实分区规划时，从全区的范围内统筹不同乡镇的集体建设用地指标；在制订乡镇国土空间规划时，乡镇统筹不同村的集体建设用地指标。生态涵养区的规划要兼顾保护生态功能和居民生产生活的需要，充分考虑地区人口增长、生产生活需求和经济发展需求，预留好村庄建设用地和产业发展用地，明确开发边界。其次，在山区农民搬迁中，有关区应按照搬迁村人口规模微调分区用地规划，预留、置换搬迁建设用地指标，加快办理搬迁新址土地转用手续。同时，把短期内无法搬迁的村庄从生态保护区调出。第三，进一步提高乡镇统筹、点状供地规范化、制度化水平，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，区分不同类型地区，实事求是、分类调整农村的拆建比例。在乡镇统筹国土空间布局中，适当调整“拆五占一”政策，确保生态涵养区有足够的产业用地。

　　三是大力创新点状供地方式，切实落实5%建设用地指标。依法制定点状供地规划。充分借鉴国内已有的经验和模式，尽快完善相关政策，实现点状报批、点状布局、点状征地和点状供地模式落地，明确乡镇村用地面积、人均指标等。从乡村产业的实际出发，减少办理手续费和租赁费,降低供地成本，打造一批优秀的观光休闲农业和乡村旅游产业项目。健全土地复合利用政策。建议在规模可控、设定标准、加强管理的前提下，允许休闲农业和乡村旅游项目中，不破坏耕作层的临时性设施(如公共停车、栈道、观光台等)使用非耕农用地(林地等)，相关用地仍按照原地类认定管理。

付春杰代表民进北京市委员会发言

责任编辑 郭隆