老城保护的新起点

　　2019年12月30日，《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》(草案)(以下简称《核心区规划》)向社会公示。这是东城区与西城区对《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的细化落实，主要内容是落实城市战略定位，明确首都功能核心区的发展目标、规模和空间布局，待正式方案公布之后，将成为今后一段时期内东城与西城两区建设的基本依据。

　　首都功能核心区不是一个新概念，早在2012年7月北京市政府发布的《北京市主体功能区规划》中已经出现了“首都功能核心区”的提法。2017年9月公布的《北京城市总体规划(2016年-2035年)》对于“首都功能核心区”概念进行了明确定位：涵盖东城区、西城区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，展示国家首都形象的重要窗口地区。2019年1月15日，北京市对外宣布，首都功能核心区控制性详细规划将由市规划和自然资源委员会联合东、西两个城区共同编制。最终，这次规划草案在2019年年底正式公布。

　　从空间范围而言，首都功能核心区位于北京市东城区和西城区，总面积92.5平方公里。北京老城特指明清北京护城河及遗址以内(今二环路以内)的城市建成区，面积约62.5平方公里。老城位于首都功能核心区之内，是核心区中的核心，二者不仅在空间上高度重合，而且在建设方向与目标上具有高度一致性。《核心区规划》的公布提供了新契机，标志北京老城保护进入了一个新的历史起点。

　　把老城保护提升到新高度

　　老城是体现北京作为世界历史文化名城地位的核心要素，是中华文明源远流长的伟大见证，是建设全国文化中心最重要的载体与根基。《核心区规划》有相当一部分篇幅涉及老城保护，其中提出，推动老城整体保护与复兴，建设成为承载中华优秀传统文化基因的代表性区域，严格落实“老城不能再拆”，坚持“保”字当头，以更加积极的态度、科学的手段实施老城整体保护。强化老城独特壮美的空间秩序，强化中轴线和长安街的空间统领作用，扎实推进中轴线遗产保护。全面强化老城空间的整体性，依托城址遗存、棋盘路网、历史水系、九坛八庙保护，综合运用多种手段让历史文化融入城市景观。最大限度留住历史印记，生动讲述老北京故事。

　　《核心区规划》提出，首都功能核心区的规划与建设将强化两轴、一城、一环的城市空间结构。“两轴”指中轴线及长安街。中轴线以文化功能为主，展示传统文化精髓，体现现代文明魅力。长安街以国家行政、文化、国际交往功能为主，体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。“一城”指北京老城。推动老城整体保护与复兴，建设承载中华优秀传统文化的代表地区。“一环”指沿二环路的文化景观环线。建设展示历史人文景观和现代化首都风貌的公园环。

　　《核心区规划》提出，塑造平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的总体城市形象。加强空间秩序管控与特色风貌塑造，延续古都历史格局，烘托两轴统领、四廓定界的整体空间秩序。保护好传统文化基因，通过公共空间和建筑形态精细引导，形成凸显传统风貌基调的眺望景观、城市色彩与第五立面，绘就千年古都菁华、东方人居画卷。

　　紧密围绕首都功能核心区的定位与发展目标，《核心区规划》提出了具体的要求。首先，实施最严格的建筑高度管控，凸显老城整体空间形态特征、展现舒朗壮美的空间秩序。其次，强化特色风貌街巷塑造：加强街巷环境治理，重点加强对街巷内各类环境要素的整体性、精细化、差异化管控，营造风貌特色突出、功能类型多样、空间形态丰富的特色街巷，描绘鲜活的生活图景。同时，本次草案还提出推动公共空间精细化与艺术化塑造，鼓励因地制宜建设尺度亲切、实用有趣、开放多元的公共空间，形成一批与古都风貌相协调、与公众需求相适应的公共活动场所，构建散发古风古韵、融入现代生活的公共空间体系。

　　本次《核心区规划》在北京城市新总规提出的世界文化遗产、不可移动文物、历史文化街区、特色地区、历史建筑等九类文化遗产保护对象的基础上，突出老城文化遗产特色，将地下文物埋藏区、历史街巷、传统胡同、传统地名、历史名园、革命史迹等纳入保护对象，更加完整地诠释了老城的核心价值。同时，要求建立遗产登录制度，加强非物质文化遗产传承，留住京味儿，提升历史文化资源展示利用水平，加强文物、历史建筑周边环境整体提升，最大限度带动区域文化与活力复兴。设定的最终目标是历史文化街区面积要占首都功能核心区规划区域面积比例的26%以上，占老城比例的34%。可以说，首都功能核心区规划建设把北京老城的整体保护和复兴工作提升到了一个新高度。

　　为老城保护提供新机遇

　　《核心区规划》是为落实新一版北京城市总体规划确定的任务与要求，在东城区和西城区做出进一步细化安排。这次规划最重要的意义就是把北京城市总体规划赋予首都功能核心区的三大发展目标统筹结合起来，即政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流。具体内容是：建设纲维有序、运行高效的国家中枢；古今辉映、礼乐交融的千年古都；舒朗庄重、蓝绿环抱的文化名城；功能融合、内外联动的宜居城区；和谐宁静、雅韵东方的人居画卷，其中的很多表述都是首次提出，表现了这一区域的鲜明特征。首都功能核心区的建设方向与老城保护的目标在总体上是完全一致的，通常制约老城保护工作成效的城市发展与历史文化传承之间的矛盾将得到很大程度的化解，一些固有障碍也将在一定程度中得到清除，老城保护迎来了新的机遇。

　　服务中央、政务保障是首都功能核心区的首位职能，首都功能核心区规划要紧紧围绕服务党和国家工作大局来谋划各项工作，提升服务能力与水平，做好老城保护是有效发挥首都功能核心区政务保障职能的必然要求，二者需要紧密配合。首先是通过非首都功能疏解，降低核心区人口密度与建筑规模，从根本上缓解居住、办公、交通、商业等建设需求对老城文化的冲击。同时，通过基础设施改善，为核心区营造优美的政务环境。在空间形态方面，尊重并保持老城内的街巷胡同格局和空间尺度，一般情况下不再拓宽老城内现有街道，修补街道肌理，优化街道尺度，严格控制建筑高度，总体上保持平缓开阔，提升政务安全。北京市级机关搬迁之后，可以实现一定数量的文物腾退，并直接带动老城区域内一些非首都功能的转移，从而为国事外交活动提供更多设施优良并具有文化品位的场所。

　　东城区和西城区由于历史文化、资源禀赋、发展阶段类似，为了发挥规划引领作用，促进功能优化提升，将两个城区作为一个功能区统一开展规划编制工作，一个功能区可以由多个行政区组成。在具体的老城保护的机制方面，首都功能核心区建设可以打破原有的区域分割，通过建立更高级别的管理机制与协调机制，从更高层面统筹区域内部的各种行政力量，提升保护工作的力度与水平。首都功能核心区规划建设的出台对老城保护提供了更强约束的制度保障与实施保障，同时也提供了更高的标准与更明确的方向。

　　明确老城保护新思路

　　相对于先前北京老城保护的政策与措施，本次规划草案因地制宜，在充分考虑首都功能核心区特殊定位与功能的基础上，明确提出了老城保护的新思路，归纳起来主要有两点：

　　第一，更加强调首都功能核心区空间范围内部的差异性以及实施方案的精细化，《核心区规划》划定了三类特色风貌分区：古都风貌保护区、古都风貌协调区和现代风貌控制区三类分区。在区域内部，既有众多各级文化遗产，同时也是党中央办公所在地，而且现代建筑也已经占据了相当的比例。因此，草案要求对建筑风貌与公共空间进行差异化管控与引导，彰显首都风范、展现古都风韵。以及对于构成首都功能核心区骨架的“两轴”，即中轴线与长安街的功能定位，都是对以往老城保护政策的不断细化与落实，体现老城保护理念与保护水平的不断提升。

　　第二，再次明确将老城整体保护与街区更新联系起来，《核心区规划》明确提出，首都功能核心区街区保护更新是千年古都的保护更新，是落实新时代首都城市战略定位的保护更新，要求分层次、分类型、按照不同方式推动街区保护更新。根据以往的经验与教训可以发现，必须把老城保护与城市发展结合起来，老城复兴的关键在于街区更新，老城保护的出路也在于街区更新。街区更新内容包括功能优化、业态提升、环境整治、特色风貌塑造、文化培育等内容，最终目的是实现人居环境和城市品质的整体提升。因此，这是一个既包含对传统城市形态的保护，又包含现代城市形态的再生过程，兼顾保护和发展两个层面。

　　在具体的办法上，《核心区规划》提出依托东城区17个街道和西城区15个街道划分183个街区，采取历史保护、保留提升和更新改造三种保护更新方式，按照街区、地块、建筑三个层次，推动街区小规模、渐进式、可持续更新，建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区保护更新实施机制。这也是当前我国推进治理体系与治理能力现代化的基层实践，具有重要的探索意义。

　　如果把首都功能核心区规划建设与先前进行的北京市级单位东迁、非首都功能疏解等作为一个整体进行考察可以发现，北京的城市发展进入了一个新的历史时区，老城保护也进入到了新的历史阶段。在这样一个大的时空维度之下，北京老城保护与复兴已经超越一般意义上的历史文化资源的传承与利用问题，而是和城市治理、环境提升、科学发展联系起来，具有重大的政治意义与社会意义。因此，应在北京城市发展总体战略下，站在新的历史起点上，利用首都功能核心区建设的有利契机，以更宏阔的视野、更高的标准、更长远的眼光，重新审视北京老城保护与复兴，真正建成中华传统与现代文明同辉互映的典范之区。

作者系北京市社会科学院历史研究所副所长、研究员

责任编辑 崔晨