日本“见微彰著”的公共卫生防控理念

　　此次武汉疫情出现早期，日本厚生劳动省于1月6日发布了武汉不明原因新型肺炎警戒报告，介绍武汉肺炎的详细情况，提醒出国人员注意。报告在厚生劳动省网站上公布，要求各县政府以及县级保健所提高警惕，相关有呼吸道病状的人员立即到医疗机构就诊，对到过武汉有不明原因肺炎症状的人的病理，要及早制定送国立感染研究所检查的办法。该消息立即在各大电视台及媒体加以报道，此后媒体每天连续给予关注，武汉不明原因新型肺炎的情况引起日本国人的高度重视。相反，此后一周，日本电视台在机场采访武汉游客，武汉游客均表示不知情或不担心。

　　以上操作并非日本对中国情况的特别关注，而是源于日本对传染病的高度敏感。日本医疗主管部门、医疗机构、媒体和民众对公共卫生问题特别是传染病等问题的反应都十分迅速，不分是日本国内还是国外的。用“见微彰著”或“小题大做”来形容日本的传染病预防理念与实践一点不过分。日本在战后随着公共卫生条件、医疗条件及人们生活水平的改善，1960年代以来没有出现过大的传染病流行，是与日本人这种“见微彰著”的做法相关的。

　　一

　　日本不仅注重传染病预防的法制和政府体制建设，还特别重视信息公开以及公众和媒体的参与，让预防效果得到实实在在的保障。

　　现代法律以“无罪推定”作为判案的基本原则。但是，现代社会风险管理、公共危机管理，政府一般持“有事推定”。所谓做最坏打算，未雨绸缪。在这方面，日本人以其强烈的忧患特质，表现尤为明显。

　　日本围绕传染病预防、食品药品安全、大众卫生等颁布了一系列诸如《传染病预防与传染病患者的医疗法》《检疫法》等法律法规，至今已经非常健全，堪称典范。日本政府在2000年八国首脑峰会上主导制定了九州冲绳感染症对策行动纲领，该纲领在多项国际防治传染病事业和行动计划中发挥了重要作用。

　　日本厚生劳动省为主要负责机构，由中央、都道府县、市町村三级卫生相关部门及其所属机构共同组成。值得一提的是设置于地方的保健所，起到日本突发公共卫生事件应急管理的中枢纽带的作用，卫生应急事件发生时，由厚生劳动省主管部局负责人和保健所所长在当地设立指挥部，直接在后生劳动省的领导下开展工作，极大减少了信息层层传递带来的时间成本，提升了决策效率，确保将事件限制在最小范围内，使危害程度降到最低。

　　日本十分重视国民应急教育，通过多种方式提升公众危机意识和自我保护能力。例如政府部门或相关社团组织根据地区实际情况，编写防灾知识手册，向民众免费发放，又如在全国中小学开展防灾教育课程，定期进行防灾演习。

　　然而，好的法律法规和政府体系如果不能体现为预防上的实效也形同虚设。信息公开以及公众和媒体的参与，是日本保障预防效果的一个重要举措。日本针对主要传染病实施每周速报制度，在网上详细公开各种传染病发生人数、发生地点及年龄性别，并对麻疹、风疹，流感等单独公布。对流感等五种常见传染病实施5000家医院定点统计。网站还提供非常详实的流感、风疹等传染病预防资料，指导民众和组织做好防疫工作。比如，针对流感，政府发布全国各地的注意或警戒级别，国立感染症研究所在网上公布全国流感流行注意警戒级别地图。根据相关规定对流感患者要求居家隔离，企业和学校严格执行休假制度，退烧5天后方可上班或上学(学生凭医生复学许可书)。每年NHK电视台及民间电视台会及时播报流感消息，提醒民众及早防备，如接受疫苗接种、戴口罩等。对出现的疫情媒体更会在第一时间报道。

　　比如，2014年东京出现登革热感染，感染源头为代代木公园等地。8月底出现，9月中旬感染达到高峰，10月上旬天气转凉消失。8月27日的首例感染就立即公布，每天媒体大量报道，提醒民众注意防护。在东京及周边地区前后出现了160名感染者，每一起病例都在官网上有详细发布，感染地和时间有详细记载，卫生防疫人员及时对各可疑公园灭蚊，有效减少了感染人数。

　　目前，日本感染此次新冠人数不断增加(多数来自“钻石公主”号邮轮)，政府正在采取措施积极应对。其主要依据是《传染病法》，依法防控，同时，遵从传染病学原理，按疫情变化情况循序推进，而不是搞一刀切的社会管控。因此，虽然疫情在扩大，但是整个社会的经济与正常生活秩序，并没有停滞，公众也没有出现恐慌。能做到这一点，与即时的信息公开高度相关。一旦有确诊感染者，就随时举行记者会公布情况。一般由厚生省负责人或地方首长主持记者会。同时，各大电视台邀请一些著名传染病学专家，连日在电视节目中一起分析疫情，传递预防知识，让公众知道自己在不同情境下应该做什么，怎么做。

　　二

　　日本“见微彰著”的做法体现在灾害应急管理的各个领域，构建了防御风险能力和承受风险能力双高的社会防控体系。

　　日本的“见微彰著”还体现在其他灾害应急上，有些做法在国内看起来甚至不可思议。日本是一个地震频发国家。日本政府国土交通省所辖国土地理院在网上公布全国重点区域的地震带活断层地图，对各地的或断层带或疑似断层带都有明确的标注。国家机构还发布东京震源地震、南海大地震的灾情预测地图。日本公共放送机构NHK网站“守护生命信息网”对各种灾害预测加以详细分析，比如该网站公布的政府地震调查委员会对今后30年东京发生大地震的概率推算为70%，报告每个地点的震级、房屋倒塌情况、火灾情况以及人员伤亡状况加以推算，对出现的各种问题加以分析并提出了减轻灾害的主要对策。同时，还将分析结果制作成CG动画直观展现。上述地震信息的更新版和最新研究成果总会在NHK黄金时间7点及9点综合新闻和其他媒体上加以详细报道，以引起民众和政府的高度重视。

　　国土交通省通过手机和互联网公布全国范围的防灾地图，包括洪水防灾危险区域警示地图、海啸危险区域分布地图、泥石流滑坡警示地图以及道路交通灾情警示地图。日本各地政府(市、村、町)也都有本行政区域内的洪水防灾危险区域警示地图以及滑坡危险等级警示地图，内容翔实，不仅在网上公布，而且定期将改定过的新地图发放给各家各户。各地政府根据地图指导灾前安全对策和基础建设、灾中应急等。

　　对于疫情、地震等灾害，日本秉持的信息公开以及鼓励媒体和社会的广泛参与做法，提高了防御风险的能力，同时，也构建了一个对自然灾害风险承受力较高的社会，真正体现了群防群控。当然，再好的防控也不可能完全避免灾害的发生，如在9级强地震情况下发生的福岛核泄漏事故。但是，好的防控可以大大减少人为因素造成的灾害。

　　三

　　日本见微彰著的预防理念与实践对我国有启示意义。应该说，SARS之后，我国防疫能力有了较大提升，法制更加健全了、信息采集平台建强了、科研水平提高了、民众认识进步了。以科研水平为例，武汉第一例不明原因肺炎出现后不久，2020年1月初，中国科学家就确定了新型冠状病毒肺炎全基因组序列并成功分离得到了病毒毒株，随后，一系列学术论文的发表也得到了国际同行认可和好评，比起SARS时将病毒误判为衣原体在国际上产生不良影响时不可同日而语。但是，非常遗憾，科研成果没有转化为我们的预防实际，我们还是延误了宝贵的早期防控时机，这与我们没能做到“见微彰著”有关。

　　日本传染病预防的做法可归纳为几点启示：一是秉持“有事推定”态度。在应急决策存在不确定性时，应遵循悲观准则(或最大最小准则)，决策者应考虑最坏的可能性并选出最好的应对策略，杜绝各级管理人员的侥幸心理。

　　二是应急事件发生时，从最开始有关方面就要做到广泛、详细的信息公开，让公众第一时间通过大众媒体获得官方信息，包括但不限于感染人数、感染地点、防控信息、捐助信息等等，坚决杜绝瞒报、少报、封锁消息等行为。保障公民知情权，树立政府公信力，避免非正规渠道舆论引发的恐慌心理。

　　三是引导公众参与，鼓励公众和媒体积极发声。对于诸如此次新型肺炎疫情的突发公共卫生事件来说，应重视公众，特别是一线医护人员的声音，并鼓励媒体参与深层追踪报道，以防在行政渠道因某些原因重要信息被耽搁和忽视的时候，确保还有媒体、公众等其他渠道坚守，避免大的失误和灾难。

　　四是发挥专家作用。储备专家库，让相关领域专家尽早参与到应急事件决策过程中，用科学知识支撑决策，将危害降至最低。成立专家分析和辟谣委员会，定期(如每天)针对网络上引起较大讨论的谣言通过权威媒体辟谣，同时，鼓励科学家个人和团体以负责任的态度通过自媒体等多种形式发声，让公众形成对疫情的正确认知，形成防疫抗疫合力。

作者李晓轩系北京市政协委员、中国科学院科技战略咨询研究院研究员

作者徐然系中国科学院科技战略咨询研究院研究助理

作者任云系日本樱美林大学教授

责任编辑 徐飞