完善应急管理体系

　　北京市作为首都和超大城市，人口稠密、建筑密集、经济要素高度积聚，政治、文化及国际交往活动频繁，长期存在诸多产生突发公共事件的社会因素。这次新冠肺炎疫情防控是对国家应急管理体系和管理能力的一次考验。北京市委、市政府在深刻总结2003年抗击“非典”经验教训的基础上，更加高度重视突发事件应对工作。

　　2005年4月，北京市在全国范围内率先成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《突发事件应对法》)颁布实施后，为保障《突发事件应对法》在北京市的有效落实，《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》于2008年5月颁布，2008年7月1日实施。并在此基础上陆续制定了《北京市突发事件总体应急预案》《北京市突发事件应急预案管理办法》《北京市突发事件信息管理办法》《北京市人民政府关于进一步加强本市应急能力的意见》《北京市人民政府办公厅关于加强全市应急队伍建设的意见》《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》等一系列地方法规和规范性文件。促进了北京市突发公共事件应对工作的法治化建设，也不断提升着突发事件应对的整体能力，有效保障着人民群众的生命财产安全，维护着首都城市运行安全。

　　随着新情况新问题的不断出现，北京市涉及突发公共事件的法规规章在实施中也显现出一些问题。如部分规定过于原则或缺少制约，不利于实际执行；应急预案体系虽已建成，但统筹、协调、落实机制不够清晰、明确；一些以“意见”形式发布的规范性文件，强制效力不足；缺少突发公共事件应急管理方面法律知识宣传，公众了解甚少，更谈不上自觉遵守执行等。这些问题可能在平时不明显，但在此次新冠肺炎疫情防控中可见一斑。疫情出现后，包括北京在内的全国各地医疗机构的医用防护口罩、防护服、防护镜等必备物资一直处于紧缺状况，不仅捐赠物资的分配使用上引发争议，一些省市之间也因为这些物资的征用产生误解或困扰，甚至违法。百姓因难以购买到符合防护需求的口罩、消毒用品产生恐慌情绪，甚至因这些物资紧缺发生市场供应短缺、哄抬物价的行为。疫情防控工作初期，信息发布不及时、信息公开不足，被自媒体带节奏等问题，都反映出北京市的疫情防控、公共应急管理机制中仍然存在短板。为了在今后的各种突发事件应对中更好地掌握主动，建议进一步完善北京市应急管理机制。

　　系统梳理法规规范，及时更新预案并完善四级响应体系的联动能力。此次新冠肺炎疫情突如其来，北京市、区、街道(乡镇)、单位四级响应体系都全力以赴。但在预防预警实操环节的有效运转、快速响应、应急处置等方面仍出现了措手不及、匆忙应对的现象。应急指挥机构和相关单位、机构的法定职责及相互支持与协调方面尚存在不清晰之处。因此，有必要对北京市的现行法规规章进行梳理，完善过于原则或滞后的内容，将规范性文件和实际工作中行之有效的做法上升为地方法规，以提升联动能力，增强执法力度和落实效果。

　　同时，《北京市突发事件总体应急预案》等预案体系，旨在把应急管理工作融入城市安全运行各个环节，提高防范意识，有效控制危机，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决，将突发事件造成的损失减少到最低程度。但目前，《北京市突发事件总体应急预案》的修订期限原则为3年一次，不利于及时调整、更新。建议将应急预案修订期限调整为一年一次或两年一次为宜，并加强各类预案的评估及修改完善的常态化。

　　进一步完善社会动员机制，重视突发事件应急培训与演练。目前，北京市应急工作的社会动员主要还是以行政动员方式为主。建议适当从主要依靠行政力量的动员向引导建立社会自主动员机制拓展，充分发挥企业、社团、社区居民、志愿者等社会力量作用，多方面充实应急保障力量。并建立完善的志愿者系统和工作规则、培训与演练制度，注重对不同类型的公共安全预警预防制度和法律法规进行广泛宣传和普及，提升公众必要的知识储备。确保社会动员工作在规范化、制度化的框架下有序运行，有效发挥作用。

　　同时，有必要强化应急预案编制单位建立应急演练制度及落实。将其突发事件的应急演练纳入日常工作规划，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。应急演练是最直观最有效的普法，只有不走过场，真正重视应急演练，才能检测实战能力；才能发现问题，及时完善预案；也才能有效提升公众尊法守法意识和自我防护能力。

　　落实应急物资储备保障制度，确保应急供给统一高效。北京市实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法规定:本市建立统一的应急救援物资、应急处置装备和生活必需品等应急物资的储备保障制度。北京市人民政府《关于进一步加强本市应急能力的意见》，也对应急物资储备责任要求明确。但从此次疫情防控工作的实际来看，有必要强化应急物资储备的综合管控，细化应急物资储备征集、生产、存储、采购、调拨、运输、配发、使用、回收、监管制度；明确符合应急需求的物资储备品种、标准、数量及更新、检查制度；细化各责任主体的落实情况；细化应急物资供应能力储备、监测网络和补充更新机制等方面的动态监管，完成应急物资储备库、信息数据库的建立和管理。确保相关工作有法可依，有章可循，确保物资储备充足、及时供应。

　　同时，有必要完善应急物资储备共享机制。一方面，可通过相关税收减免政策，形成政府补助、单位自筹、社会捐赠相结合的保障机制，有效实行仓储资源、应急物资的整合、共建共享和快捷调运。另一方面，切实加强与其他省、市乃至国外的应急物资调剂供应渠道的共享互助，拓宽应急物资采购、征用、接受捐助等范围，增强应急供应保障能力。

作者系北京市政协委员，北京市雍泽律师事务所合伙人、律师

责任编辑 徐飞