运用系统思维观察人民政协的地位和作用

　　9月底，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想理论研讨会上，全国政协主席汪洋系统阐述了总书记对人民政协理论作出的五大原创性贡献，其中一个就是首次阐明人民政协是国家治理体系的重要组成部分，强调要在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。

　　那么，“重要”在何处，怎么发挥更大作用？这不禁让人想起今年6月下旬召开的全国政协系统党的建设工作座谈会，首次正式使用的“政协系统”概念。汪洋主席在会上强调，“加强政协系统党的建设，关系人民政协制度优势和我国政治制度整体效能的发挥”，明确把政协系统同发挥我国政治制度整体效能联系起来。随后中央《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》也继续使用了“政协系统”概念。这个概念显然不是随便就提出来的，深刻理解“政协系统”的历史渊源和现实必然，有助于我们深入学习贯彻习近平总书记关于人民政协是国家治理体系重要组成部分的思想。

　　1950年6月中下旬，政协全国委员会召开第二次会议，第一次邀请了地方政协委员会的代表列席会议。在这次会议的第一次党组会议上，周恩来重点讲了人民政协全国委员会会议党组活动的方针，阐明了党组在会上如何开展活动以加强党的领导、党员如何发挥先锋模范作用以实现党的领导等问题。开场白很富有启发性，他先就邀请地方政协代表出席会议一事指出：“人民政协组织法规定地方设立政治协商委员会，但以前全国委员会与地方委员会没有联系，这次确定从组织上联系起来。党外人士对这一规定很注意。联系起来有好处。现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”周恩来在这里正式提出了“政协的系统”概念，并且把“政协的系统”同党的系统、政权的系统并列起来，强调更能反映各个方面的意见。可以看出，当时的领导人虽然没有明确使用“政协系统”的说法，也没有像今天这样明确提出“国家治理体系”的概念，但确实是从体系、系统的角度来看待政协、看待国家治理的。而且这篇讲话主要讲党组如何在政协活动、同党外人士打交道以实现党的领导问题，党的领导是在政协系统之中的，所以把“政协的系统”同党的系统、政权的系统并列，也就没有弱化党的领导、把政协作为独立于党的领导之外的系统的意思。周恩来关于我国国家治理体系“三个系统”的论述，值得我们今天重新思考。

　　2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议中曾指出，国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，都要坚持共产党的领导。这一重要论述引发对人民政协在国家治理体系中的地位和作用的进一步思考。这段话虽然是从坚持党的领导角度讲的，但一个很重要的观点是“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统”。习近平总书记虽然没有明确提出人民政协是国家治理体系这个复杂系统中的一个子系统，但我们不妨解放思想，从这一角度联系历史和现实对人民政协来个再观察。

　　从国家治理体系是个复杂系统来观察，可以发现政协确实是其中一个重要子系统。人民政协自成立以来，从全国政协到省级政协、县级政协，形成了自上而下的组织体系，一级政协组织内部也形成了从全体会议到常务委员会、主席会议、专门委员会的组织体系，具有政治上、组织上、职能上、工作任务上的统一性。1954年章伯钧在对第一部政协章程作说明时曾指出，政协各级地方委员会都要遵守和实行政协章程和全国委员会的全国性的决议和号召，“表明了中国人民政治协商会议各级组织的政治上的统一性”。这样一个组织体系，显然应该是而且事实上的确是我国国家治理体系中的一个重要子系统。由于人民政协首先是个统一战线组织，是向党委、政府提建议的机构，并非权力机构，说政协是一个系统，并不会改变上下级政协组织之间指导和被指导的关系，也不会改变人民政协的性质定位，它仍然是一个人民内部各方面都可参与的协商平台。

　　运用系统思维，还可以看到人民政协是一个居于国家权力系统之外、政治体制格局之内、社会各界代表性人士广泛参与而又同党政权力密切联系的政治系统，在国家治理体系中具有独特区位优势，发挥作用的空间极为广阔。在党的领导下，人民政协一方面与国家领导力量、国家权力系统有着规范化而又密不可分的内在联系；另一方面又把联系社会各界群众的各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界代表性人士吸收进来，同社会各界群众建立并保持着制度化的联系。这样一种优势，使各种思想、观点、诉求、信息可以通过政协的调查研究、情况通报、协商议政、座谈研讨等方式进行汇集、碰撞、交流、融合。在中国这样一个超大型、高度复杂的社会里，面对复杂、多元、多变的社会诉求，人民政协处于国家权力和社会公众之间的巨大宽阔地带，必然在贯彻党的群众路线、推动政治整合和社会整合方面发挥不可或缺的特殊作用。

　　从国家决策执行体系看，人民政协还是国家治理体系中独具特色的重要信息传输系统。美国政治学者戴维·伊斯顿把国家政治生活看作一个利益要求和支持信息的输入—反应—输出系统。人民政协既向党委政府反映各界群众的意见建议和利益诉求，也向社会各界宣传党和政府的大政方针和决策部署。前者是信息输入，后者是信息输出。用现在的话讲，就是把各党派团体和各族各界人士的智慧和力量凝聚起来，把党的决策部署要求落实下去。有的同志会说，没有政协，这些工作党委政府也会做。但是我们可以看出，因为人民政协的存在，它和人大、政府互为补充、相辅相成，进一步拓宽了以党政部门为中心的信息输入输出系统，使其信息来源的民意基础更深厚、信息通道更宽阔，通过人民政协广泛协商之后输往国家权力系统的信息也更具有综合性、宏观性、合理性和科学性；经过人民政协各界代表性人士的解疑释惑，党委政府的大政方针和决策部署也能为更多人所理解和认同。因此，关系国计民生的重大问题，通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施，在决策执行实施中人民政协运用自身优势宣传党的路线方针政策并以协商方式进行监督，集中体现了我国广泛而真实的人民民主，对于实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，具有十分重要的意义。

　　运用系统思维从宏观上研究新时代人民政协事业发展很有必要，把人民政协作为国家治理体系的一个子系统来统筹谋划工作有着重要现实意义。树立系统观念、强化系统建设，有利于从整个政协系统高度研究共性问题、探索普遍规律、增强整体效能，更好发挥人民政协在国家治理体系中的优势和作用。

　　(作者系北京市政协研究室理论处处长 责任编辑 崔晨)