把握协商内涵 提高提案工作质量

　　党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”习近平总书记在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲话》中指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民群众利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量的越多越深入越好。”悟透人民民主的真谛是提高提案工作质量的关键，也是把握好提案工作方向的准星，是我们通过提案履行职能、发挥作用的定力之所在。要着力把握以“四不”为主要内容的协商民主原则、要义和方法，即政协不是权力机关，参政不行政，建言不决策，监督不强制，主要通过协商发挥作用。这种作用不是靠说了算，而是靠说得对。人民政协作为专门的协商机构，要求真务实提高能力水平，悟透了、把准了这“四不”是协商之要。

　　提案是政协最具代表性的履职方式，是社会各界认可度、共识度最高的政协的履职方式，也是社会各界认为政协最有效的履职方式。这是从政协外延的角度看。从政协的内涵角度看，就是吉林主席和程红副主席强调的提案工作是政协工作中一项具有全局性、基础性、经常性的工作。

　　从具体操作层面来看，我对提案工作特点的认识是“工作一体、主体两立”。就是提案工作的提、审、立、办、督、评、宣、协，“协”是指协商，是贯穿前七个环节之中的，这个“12345671”是一个完整的有机的整体，但是在实际操作中又分为提出阶段和办理阶段，提出阶段的责任主体是政协，办理阶段的责任主体是承办单位。这两个主体分属于不同的政治系统。前者所在政协系统不是权力机关，参政不行政，建言不决策，监督不强制，主要通过协商发挥作用，主要靠说得对履行职能。这是两者最大的区别。那么，围绕提案工作的一切故事、掣肘、搏弈、纷争、喜怒哀乐等，盖源于此。

　　面对于此，如何破解，我想谈以下几点：

　　一是坚持党对政协工作的领导，突出市委在政协提案工作全过程中的领导作用。市委在提案工作的全过程中居于主导地位，发挥统筹领导作用十分重要。这个作用发挥好了，提案工作的各个环节的衔接就顺畅，提案工作两个阶段的逻辑关系就清楚规范。实践证明，党委牵头的力度越大，提案工作两个阶段的衔接就越流畅，相互掣肘、彼此推诿的杂音和琐事就越少，政协在提案工作的全流程中就更勇于和便于发力。

　　二是提高提案质量要在优化提案结构上下功夫，增加集体提案数量是优化提案结构的有效途径，增加党派提案数量是提高集体提案数量的有效抓手。提高提案质量是提高提案工作质量的前提。政协委员大都是肩负重要责任的各行各业的骨干，他们很难有更充分的时间就多个问题去进行深入的调研协商，也不大容易依靠一己之力超越团队的齐心协力。实践也证明，集体提案选题严谨，调研协商的力度大，参与的委员和有关专家学者多，投入的时间精力相对有保证，从而使提案的质量有多方面的保障。因此，要在逐步加大集体提案数量上下功夫。

　　从我们的情况看，以2018年提案分析为例，集体提案的数量大体占到5%至6%，党派提案不到2%，专委会提案不到1%(8)，界别提案不到3%(24)，人民团体提案不到1%。2018年上海市政协集体提案占到了14%(104)，党派提案占到了8.4%(每个党派8件)。上海市政协提案的结构大体是委员提案占80%，集体提案占20%，其中每个党派10件提案，1 个团体1件提案，界别提案逐年提升，今年在10件左右。今年浙江省政协收到提案769件。提案的结构如下：集体提案116件，占到16.52%；党派提案75件，占到10.69%；团体提案10件，占1.42%；界别提案25件，占3.25%。十二届全国政协的集体提案占到了8.5%，党派提案占到了7.1%。十三届一次会议的集体提案占到了8.77%。几相比较，我们还有比较大的潜力。

　　三是正确把握提案数量与质量的关系，把维护委员履职权益的需求和承办单位实际承办的可能结合起来，科学地把握好其中的度。《政协章程》第一章《工作总则》明确指出：“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”第三章《委员》中明确指出：政协委员“应当依照本章程积极履行职责，认真行使权利。”因此，毋庸置疑，提出提案是委员的法定权利。所以，不能一看提案多就叫、就烦、就看成是负担、就推诿敷衍。对待提案的态度体现的是我们民主政治建设的素养，折射出来的是对委员民主权利的尊重，是对政协和政协委员表达的协商民主的态度，也是对实现党的领导的这种协商民主方式的态度。

　　在明确了提案是委员的法定权利以后，我们还要明确提案的本质是什么。一般地说，提案的概念都是以全国政协提案工作条例中的说法为准，即“提案是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会，向政协全体会议或常务委员会提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交承办单位办理的书面意见和建议”。从另外一个角度看，提案是政协和政协委员履行协商职能的一个方式。它的出发点是要协商，路径是协商，追求的是通过协商达成的共识。新时代民主政治建设对政协提案和提案工作的本质要求是，它是协商的平台、协商的载体、协商的路径、协商的话题、协商的抓手。协商是提案办理的主要内容，协商是评价提案办理成效的主要指标。通过协商形成共识是提案工作的价值追求，或者说是提案的工作价值观。

　　那么，怎么看待“事办没办”“问题解决没解决”呢？我认为以上说法并不是否定这些，而是相辅相成的，即通过协商辨真相、察实情、推本溯源、明理顺气、共求说得对，从而促进问题的解决和把事情办成。要从说得“算不算”转变到“对不对”，从提案“办结没办结”转变到“办好没办好”。要强化协商的定位、协商的思维、协商的方法、协商的共识、协商的评判，而不是强化行政的、权力的、强制的定位、思维、方法、共识和评判。这是由政协组织本质属性决定的。

　　如何确定提案数量的期望值呢？首先有必要对我们提案承办能力的实际状况作一个分析。

　　北京市每年有80%以上的提案要交由政府部门承办，建议、提案的总数是1850份，教育、发改、交通、卫生、人社、规划、财政等部门近年来每年接到的建议、提案数量都超过200件，最多的达到了350件。卫生、交通等部门的处室超过了45件。

　　政府系统承办能力是这样的：16个区政府成立了负责承办人大政协建议提案的联络科的有8个区，一般是1到3人，另外8个区是放在了督察科或办公室，有专人负责人大政协建议提案的办理。

　　政府部门方面，在73个承办部门中，只有市政府办公厅设有联络处，负责人大、政协建议提案的办理，其他部门都是在办公室有负责这方面工作的同志。这些部门在人员编制紧张的情况下，没有专项的编制和人员从事提案办理工作，大都是由办公室的一位同志兼职，且是人大建议和政协提案办理等多项工作同时兼管。同时，越是接受提案承办任务多的单位，往往是工作任务重、要求高、压力大、急活、大活、新活多的单位，很难想象他们是怎样办理几十件、上百件提案的，也很难想象今后在现状不变的情况下，我们进一步提高提案质量，突出提案办理过程中的协商、追求通过协商凝聚共识，会是一种什么样的状况。

　　在这方面，上海市政协十届、十一届、十二届提案数量是每届递减10%。十三届政协607名委员，一次会议收到提案785件，立案763件。他们的期望值是500件以下，加上人大建议，平均每个承办单位1到2件比较合适。浙江省政协现有委员631名，今年收到提案769件，立案702件，不立案55件，占7.8%，有12件被并案，从1994年至今年平均在800件左右。我们现有委员786人，十三届一次会议收到提案1023件，立案991件。近五年的情况大体是每年千余件提案，立案一千件左右，略呈下降趋势。

　　因此，我们在控制数量上还是有潜力、有空间的。那么未来的期望值怎么把握呢，应该说没有绝对的选择，只是相对某一个阶段，从我们提办双方的实际出发探求一个大体上线和底线。我建议可以有两个参数供参考，一是平均每位委员一件，一是上海的做法，每个单位一至两件。

　　四是发挥好提案培训、提案审查和委员履职的导向作用，引导委员在提高提案质量上下功夫。以十二届政协的情况为例，北京的不立案率在5%至6%。上海市政协的最终不立案率在3%至5%，初审检出率在3%左右，综合不立案率在6%至8%。浙江政协的不立案率在7.8%。天津市政协近几年的不立案率10%至15%。江西政协不立案率10%左右。全国政协不立案率是不到20%。因此，我们结合提案审查细则的制定进一步加强质量管理有不少提升的空间。同时在提案转交和办理过程中，要尽量合并同类项，加大并案合办的力度。

　　五是突出“联”字、凝聚共识、形成合力。提案工作的全局性和“工作一体、主体两立”的特点，决定了提案工作必须是开放的视野、外向型的方法、协作联动的方式、凝聚共识的追求。在这方面，我们在2016年建立了提案工作联席会议制度，特别注重和几大家市级机关的联系合作，特别注重调动承办单位的积极性。定期召开提案工作联席会，邀请市委、市政府等市级机关到外省市学习交流提案工作，与全国政协提案委和市政府联络处党支部共同举办联合党日活动，日常工作中也注意加强沟通协商。我们的收获是，承办单位的积极性调动起来了，承办单位的性质、定位、条件、手段、资源的优势也就发挥出来了。从一定意义上说，这种优势是非权力部门所无法比拟的。它不仅使办理工作质量提升有了保证，而且对提案工作全流程的质量都将产生很大的促进作用。在BTV新闻等综合媒体平台推出的《市民对话一把手——提案办理面对面》，可以说是我们这几年注重联系合作的一个重要成果。

　　“联”字还有一层意思，就是政协内部横向的联系，特别是和专委会的联系。这是把专委会调研成果转化成提案和增加专委会提案、界别提案等集体提案的重要途径，也是增强提案工作合力的重要抓手。(作者系北京市政协委员、市政协提案委员会主任 责任编辑 郭隆)