以乡村振兴战略指导村庄规划建设

　　中共十九大第一次明确提出乡村振兴战略和城乡融合发展的要求。今年3月，习总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出，城镇化、逆城镇化(以下简称为“两化”)两个方面都要致力推动。这些具有新时代标志意义的重要思想，是落实北京城市总体规划、继续深入做好乡村规划的根本性指导。在规划实施乡村振兴战略、创建宜居美丽乡村的时候，应贯彻好新时代的新理念。

　　致力推动“两化”

　　乡村规划从来就是大城市地区城乡规划的薄弱环节。之所以长期存在这个弱项的原因很多，比如相对于中心城而言，乡村地区幅员大、密度低、单元复杂、规划工作量大、缺少足够的专业技术力量等。2016年第三次全国农业普查数据表明，全市有3838个村级单位(其中郊10区有3555个村级单位)，5088个自然村。也正由于缺少全局性、专业性和基层单元的规划，乡村地区的发展建设长期以来受到很多的限制和阻碍，在工业化、城镇化快速发展阶段出现“无规可循”，甚至“违规”现象也较为普遍。尤其是，农民在集体土地上自主城镇化的行动尚未得到规制认可，自主发展建设面临的社会、政法乃至经济风险很大。同时，在以“征地城镇化”为主要模式的条件下，一些地区的干部和群众对于村庄前景、产业存续、居业形态甚至政策制度都缺乏稳定的预期，这些都隐含了乡村不稳定的因素，也是形成乡村衰落现象的土壤条件。

　　针对这些问题和原因，以新时代的改革要求指导编制乡村各类规划就显得格外重要。乡村的规划、发展、建设与保护都应统一到乡村振兴的轨道。在国家战略的促动下，在承认和顺应逆城镇化趋势的空间策略引导下，城乡要素可双向流动，特别是多种要素合法合规地进入郊区城镇和乡村，实现城市要素与乡村资源有机结合，将有可能使许多曾经处于衰落状态的村庄和地区出现逆转，这是依据过去经验所难以预料的重要变化。人们现在还很难准确地判断出各类乡村地区有多少聚落将继续凋敝下去，有多少聚落将从衰落转向复兴，有多少聚落将崛起为生产和生活的隆起点。而如果延续过去的理念，势必导致“见空就拆”的规划导向，势必导致实践中的大拆大建难以遏止，势必导致更深刻的经济社会矛盾。

　　笔者认为，按照“两化”的要求和以振兴乡村战略为导向的规划，需要解决的基本问题是使乡村能够合规地建设发展，使城市发展要素能够合规地进入乡村，使城乡之间能够合规地实现融合发展。按照“两化”去指导改革与发展，必然会生成一些与过去阶段全然不同的规划理念，必然为乡村振兴创造出更有利的政策环境。适应“两化”趋势的乡村规划，必然会使乡村居民对美好生活前景的憧憬更加稳定、更加自信，从而激发出乡村振兴的内生动力。

　　尊重农民的选择权

　　乡村规划遇到的第一个问题是：做什么样的乡村规划，是全局性地规划村镇格局或村庄体系，还是先做村庄单体规划？如果做村庄规划，是全面做，还是选择性地做？

　　首先应确立这样的历史责任感：面向21世纪世界级城市的首都乡村地区，人居环境的规划设计应跟得上新时代首都的发展，保持几十年、上百年不落后，绝不可边建设、边落后。为此就要下大工夫、花大气力进行乡村规划和设计。在历史上长期缺乏规划储备与基础，现时又极度缺乏专业人才的情况下，仓促上阵有可能导致新一轮“墙上挂挂”那样的规划，结果是浪费了社会财富，影响了政府的公信力和规划的权威性。

　　总结改革以来的经验教训可以看出，过去曾试图要求村庄普遍做村庄规划的做法并不成功。笔者认为，在时下缺专业人才、基层并非都自愿的情况下，不应强迫村庄被动地完成“任务式规划”，避免复蹈运动方式做规划，也避免政府财力的盲目浪费。规划的供给应因需而规、规以致用。最好先集中力量做好各专业规划和乡村格局规划，说清建什么、怎么建，划定保护和允许自主建设的范围，先促进改造面貌，补齐短板。同时，从村庄分布的不同特点出发，也应提倡按照村庄集群编制规划，比如是否可打破行政区划界限，通盘规划建设某些连片的或沟域内的村庄。

　　无论做哪一类规划，遇到的另一个问题是：村庄的存废问题。值得注意的是，中央屡次强调“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”的精神。对过去一些做法值得反思的是，难道搞城镇化就一定要搬迁上楼？难道搞绿化就一定要以树撵人？难道拆村并点就一定会把乡村用地效率提到城市水平？难道寻求地区的产业、人口兴旺发达就一定要在国有土地上才能实现？如果答案不是肯定的，那么就需要积极探索在逆城镇化中实现乡村振兴的新路径。

　　最值得商榷的，是对所谓“空心村”的“不保留”。村庄的空心化、老龄化是在一定发展阶段出现。这种现象背后的原因，主要是农村年轻人大量离走。离走的原因，有因当地缺少产业和就业，有因从事农业缺少收益，有因公共服务长期短缺，甚至有因村庄的学校撤销后子女无法就近入学。显然不应将农村人口流向城市的原因统统归因于正常而适度的“农村劳动力就业转移”。农村劳动力就业转移实际上可以有异地转移和就地就近转移两种方式。作为超大城市郊区的乡村，本来就有条件保持乡村的生机与活力，因为绝大多数聚落都在距离中心不足百公里范围之内，多年来道路建设、快速交通、公共交通等提供的便利，机动车进入家庭，各类新产业的兴起，都使外围地区可能有居有业，适合就地就近地为转移农业劳动者提供就业和收入的机会。那么，为什么在前一阶段大量出现的是异地转移？原因很多，不可否认的是也存在着就地就近转移的政策性偏向和制度性障碍。所谓“政策性偏向”，比如简单地理解“聚集原理”并忽视转移的阶段性变化，片面地鼓励人口朝向中心城市迁移，忽视了就地就近转移就业的社会效益；比如，在对“提高效率”的追求中，进行行政区划、公共服务机构、产业聚集地撤并和集中，使服务百姓的半径延长，减少了便利。所谓“制度性障碍”，比如以两种公有制土地属性为界线，严格限制城市要素进入农村地区，导致即使是适宜乡村地区的产业也难以落地发展，即使落地了也有可能存在违规的风险。这些在当时阶段可能行得通的做法，其实也都加速了农村的衰落和凋敝。

　　面临一个从部分乡村衰落到全面振兴乡村的战略转折期，对那些所谓“看不清前景”的地区和聚落，更需要尊重农民的选择权，改变因“村空房空”而简单采取“拆空”的做法。进入较高城镇化阶段以后，在市场经济规律和政府规制的双重作用下出现的郊区化或逆城镇化趋势，也就是大城市及其中心城的人力、资本、技术、消费、管理等要素进入乡村地区各类规模的聚落，改变了乡村内部社会结构，注入了重新焕发活力的新动力。有相当多的村庄，昨天仿佛已经走到了“尽头”，也许在明天就会焕发出活力。

　　为此，应充分估计到进入阶段性拐点之后有可能出现的逆转走势，保护好长期累积下来的农村农民的不动产权益。房屋、庭院、村落是农村历史累积下来的财富，是农民安身立命的资产。对待农村农民的财产要像对待城市居民的财产一样去尊重和维护。保护下来，才有可能在新时期焕发出潜能。笔者以为，应纠正那些以“看不清前途”为由停止基本公共服务建设，甚至做出“近期拆除”、“远期拆除”之类以“拆”的理念为出发点进行乡村布局的安排。很难设想，在一个前景被设定为“迁建”“调整”的村庄里，在一个民心长期企盼“拆迁补偿”的地方，农民能够有稳定和踏实的发展环境。

　　规划好新时代的美丽乡村

　　村庄是乡村的元素和细胞。处于乡村地区被称为“村庄”的聚落与处于城市地区的各类聚落之间，存在着经济、社会、文化、心理等诸多不同，最大不同在于风貌或景观，即人口和建筑密度、建筑容积率、水泥覆盖和绿容率等方面不同。这些都是在实现城乡一体化的过程中需要刻意维护保持下去的景观风貌。美丽乡村建设所要达到提升乡村聚落生活品质的最终目标，是让乡村有城市的生活条件，还有比城市更好的自然环境。

　　北京的乡村经历了长期的自然历史演变和经济社会发展，形成了较为成熟的格局。村庄规模形成了大中小规模并存、以大中型为主的格局。村庄分布具有较高的聚集程度。地处自然环境恶劣、缺少生活条件地区的居民点数量不多，且经过长期的努力，不久即可全部搬出险区。经过新中国成立以来近70年的建设，特别是改革开放以来的快速发展，农村经历了住房翻建、基础设施建设、村庄改造、环境整治、新农村建设等长期建设，多数村庄的面貌明显改观；多数住房以砖混结构为主，面积和房间比较宽裕；多数村庄实现了通路、通电、通水、通电视、通网络，教育、卫生、文化、体育、劳动与保障、商业购物等服务条件得到改善；多数村庄的村民生活比较安全方便，居住、就业、通勤等活动方式基本上与经济发展水平相适应；已经形成了规模庞大的住房和生产、公共服务、公用工程等多种设施和固定资产；农民中迫切希望迁移的人数虽占一定比例，但仍有相当多数村民愿意就地居住。尤其是进入新世纪以来，经过新农村建设和城乡一体化发展，正在走入城乡发展水平差距逐步缩小的区间，为迈向城乡融合与乡村振兴奠定了扎实的基础。

　　同时应该看到，为落实有效疏解非首都功能、治理大城市病的重大任务，为解决仍然存在的城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题，也为解决随着产业结构、交通条件、富裕水平、区域功能等条件变化而出现的原有村庄布局不够适应发展要求的问题，有必要科学地规划村庄格局，以保持未来更长久的稳定。适度调整村庄格局，是村庄体系规划的重要内容。

　　基于上述判断笔者以为，村庄格局的适度调整，应以基本稳定、少量调整为出发点。赋予农村农民以长期稳定(基本政策稳定、村庄存续稳定、财产权益稳定、组织制度稳定)的预期，才能使农民建立起职业自信，才能夯实乡村振兴的根基。在那些兴旺发达的乡村地区，应从“规”的层面承认农村自主城镇化模式，化解掉农村发展建设长期背负的包袱和承担的风险。在那些曾经衰落凋敝的乡村地区，应以乡村振兴而不是继续衰落为出发点，实行以保护为主而不是简单的“因空而拆”的做法，减少违章以外之拆。在那些预期为“城镇化”的地区，应允许以“不上楼的城镇化”将部分乡村景观继续保留下去。在那些规划为生态控制的乡村地区，应区分发展与建设的不同情况，处理好发展与建设之间的关系，有的“有发展、有建设”，有的“无发展、无建设”，有的“无发展、可建设”，有的“发展少、建设多”。具备宜居与发展条件的地方宜鼓励发展经济，也允许进行建设；在不具备经济发展条件，但具备宜居生活条件的地方，是否应在限制发展或增长的同时，允许继续进行甚至扩大必要的建设。这样才能保持有条件、有弹性的未来发展空间，保持首都郊区的发展活力和潜力。(作者系第九、十、十一届北京市政协委员，首都经济贸易大学教授，北京市人民政府参事 责任编辑 崔晨)