公共财政的公开监督

　　北京市政协开展财政预算民主监督工作已逾20年。我作为北京市第十一届政协委员、经济委员会副主任，第十二届政协特邀委员参加财政预算监督组的工作一转眼也10年了。回顾10年来的工作，感慨良多。在参加监督的工作中，亲身经历了财政预算民主监督的过程；亲眼见证了政府财政工作在民主监督下不断进步的历程；感受着财政民主监督取得的工作成效；也为自己在监督过程中能尽些微薄之力而感到欣慰。

　　民主监督也是一种协商

　　作为政协委员，肩负着参政议政的使命和责任。参加财政预算民主监督组的工作，是我履职的重要组成部分。10年监督工作，我深深感到，作为政协委员参与到治国理政之中，肩上担负着一种不可推卸的社会责任。政协和政府也为我们履职提供了必要的条件，使我们深受感动。每年两次的财政预算民主监督会，都要系统地听取市发改委、财政局、审计局、国税局、地税局、国资委、经信委、金融局、人力社保局等政府部门的国民经济计划和财政预算、基金预算的执行情况的报告，政府部门的领导要接受财政监督组的质询，听取委员们的意见和建议。正如市政协副主席闫仲秋指出的，监督也是一种协商，财政预算民主监督本身就是一种专题协商。这种特殊意义上协商，不但主题鲜明、议题集中、问题导向，而且各抒己见、集思广益、分析深入，为政府的建言献策有用、有效。民主监督组发挥政协委员的特殊优势，其成员既有经验丰富的经济部门的老领导，又有工作在第一线的企业家，还有对财政税收有专门研究的专家学者。这些成员，有着强烈的社会责任感和议政能力，敢于直言，说真话、说实话；善于分析，抓关键、抓要害；利益超脱，看得宽、看得远。参政议政有热情、有韧劲，就是有些意见未被采纳，也本着“对历史负责”的精神，坚持反复不断地一再重申。如地铁票价问题、“明补暗补”问题、“营改增”问题、地方债问题、中小企业问题等，有些建议很快就被政府采纳了；有些最终还是被采纳了；有些已经引起政府关注，成为政府决策的参考。

　　公共属性：

　　财政监督的理论依据

　　多年来的财政民主监督工作，最大的感受就是公共财政属性和相应原则的逐步明确。

　　所谓公共财政(Public Finance)是指政府将集中的财力，用于为社会提供公共物品和公共服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。公共财政是与市场经济紧密联系在一起的概念，区别于计划经济的财政，主要着眼于社会公共需要，弥补“市场失灵”　。我们在财政监督过程中发现，虽然我国的公共财政管理已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在许多问题，一方面，政府承担了应由市场承担的部分财力，超出了政府的职能范围和承受能力；另一方面，一些社会公共需要却没有得到财力保障。实际上，政府承担了不少的经营性亏损补贴。一些不属于公共物品的项目，也得到了财政补贴。一些财政经费的支出，与投资、贷款、甚至是风险投资的性质混同，却没有相应的资金回报。公共财政的支出师出无名，干扰了市场主体的平等竞争。随着财政民主监督的持久深入，公共财政的性质越来越明确，逐步矫正了公共财政的财力支出方向，财政的公共属性越来越成为财政工作和财政监督的理论依据。

　　绩效质询：

　　财政监督的重中之重

　　参与财政民主监督工作第二个突出的感受是，对财政预算绩效理念的建立、绩效的质询以及围绕绩效的调查研究和建言献策。刚刚参加财政预算民主监督工作时，发现政府对公共资金支出，往往只注重如何满足各方面对资金的要求，严格审计其使用的方向和过程；而对公共资金产生的社会效用关注不够，甚至根本不问公共资金的使用绩效。所谓审计，往往只是审错，只要钱花的符合法规，即使绩效很差也能通过；大量存在的浪费和低效、无效现象却无人问津，而绩效突出的公共资金的使用也得不到彰显，如果其中再有些小的纰漏被抓住，更是劳而无功。随着财政预算民主监督的逐步深入，“纳税人的钱是怎么花的？”的不断追问，公共资金支出也要讲绩效的理念形成了。绩效理念一旦建立，就会发现财政预算制度中存在的大量问题。有些是只管分配，不问绩效；有些是分配方式本身就难以有绩效；有些则在预算之初，就埋下了不可能有绩效的种子。绩效质询，因此成为财政预算民主监督的重中之重。而绩效质询又进一步使民主监督的形式不断发展和延伸。

　　关口前移：

　　财政监督的改进完善

　　随着绩效质询的深入，民主监督也从对财政预算的事后监督，进一步关口前移，不但在预算之初就参与对预算制定的民主监督，而且跟踪预算执行过程，开展过程监督，使财政预算民主监督的制度不断改进完善。如政协财政预算民主监督组对“营改增”深入基层，多次调研，获得大量第一手材料，正如组长刘桓委员讲的“讲真话要有勇气更要有底气”，提出的建议方案，取得明显成效。在监督组的建议下，北京市财政局建立了市级项目支出事前评估机制，一些政协委员和人大代表参与到评估工作中，实践了全过程监督，为监督机制的完善积累了经验。

　　民主监督是公共财政的有机构成

　　从财政预算民主监督的实践中，我深深体会到，公共财政是一个大系统，从财政预算的制定到预算资金的执行，从财政资金的来源到财政资金的使用，从公共财政的理念到公共财政的绩效，哪一个环节都可能发生有意或无意的偏离，而为了确保公共财政能最大化地实现公共利益，就必须有来自公共利益的监督。因此，公共财政系统本身就应该包括民主监督；而民主监督是公共财政必不可少的有机组成部分。

　　公共财政存在的很多问题都与监督缺失和监督无效有关。如由于缺少对社会公共权力有效的监督，公共权力机构乱收费、乱摊派、乱罚款的现象就屡禁不止，财政的职能被肢解；又如部分财政资金简单切块分给主管部门，由主管部门自行安排，再加上大量预算外资金，在缺少有效监督的情况下，就会影响正常的财政分配秩序；再如，由于缺少对预算分配过程的监督，预算指标下达存在随意性，计划内的不能按时到位，计划外的频繁追加，实际支出常常超出预算；预算分配，转移支出和专项支出更是受人为因素影响，缺乏来自有科学依据的监督；由于缺少程序监督，造成预算已经开始执行，事后再审批的无序现象；最后，预算编制方法缺少科学性、合理性的监督和论证，一开始就存在脱离实际的情况，大量财政性资金在预算体外循环。总之，缺少对公共财政的系统性监督，国家财政就无法确保政府公共物品的供给规模、结构及效益，就难以履行市场经济条件下公共财政的职责。因此，对公共财政预算的监督应该纳入公共财政体系，使监督制度化。事实证明，政协财政预算监督能够从特定的角度代表公共利益有效行使一定的监督职能，应该将其纳入财政预算的决策过程，取得法律地位，使其成为公共财政预算的一项制度安排。

　　民主监督与监督民主

　　民主监督必须体现民主，因此，在监督过程中，民主的氛围就非常关键，如果我们的监督也是奉命行事，揣摩领导意图，甚至见风使舵、投其所好，就会失去民主监督本来的意义。我把民主监督的氛围称之为监督民主，即监督过程中畅所欲言的宽松氛围。可以说，市政协民主监督组的监督民主是最出色的，这也是20多年来能够坚持下来，越来越聚集人气，越来越生气勃勃的根本所在。从政协主席、副主席到经济委员会的领导，一直注意培养委员“愿意来、愿意讲”的议政氛围，委员们也是个个尽心、尽力、尽责，甚至达到尽兴。政协经济委员会和民主监督组是个大家庭、大学校，在这里我们可以学习中央精神，领会政府意图，调查民间实情，反映基层意见，借鉴他山之石，发挥各自特长，提出真知灼见，积极建言献策。10年来，我深深感到监督民主的氛围，使我从各级领导、各位委员、基层干部身上学到了很多很多，同时也能发挥自己的特长，实现人生的价值。在向实践学习的同时，在共同研讨中，常常对问题进行学理分析，从理论角度提出自己的见解。

　　如围绕北京要不要发展经济，及为什么得了城市病的问题，我多次提出财政的根源。北京作为首都，要为中央服务就要有资金实力的支撑；在没有首都财政的情况下，只能发展经济，获取财力。北京充分利用了首都的优势，成功地发展了首都经济，不但承担了服务中央的财政支出，而且成为中央财政的上缴大户；但与此同时，就叠加了首都核心功能之外的非首都功能，出现了北京资源难以承载的大城市病。所以，在疏解功能和优化结构中，即使不能建立首都财政，也应该按财权与事权平衡的原则，减轻北京的财政压力，特别是减轻首都核心功能区的财政压力。

　　又如，针对“首都是全国人民的首都”的命题，越来越影响着北京各方面政策的制定，并成为制定“十二五”规划重要理念的倾向，我专门向政府提出自己的意见：“这一命题，从字面上看，有着促进北京服务全国的积极作用，但作为制定政策的根据，却存在不科学、不理性的问题，需要认真思考，加以纠正。”我提出，无论是宪法，还是中央对北京的批复，讲的都是“国家首都”。国家是一个整体，不同于“全国人民”的概念；北京虽然是中央政府所在地，但作为一座城市，仍然有着自身的行政边界、自己的市民、依法产生的地方政府和维持城市运转的经济活动和财政体系；“首都是全国人民的首都”的命题，理论上，混淆了城市的主体，权利与义务不对称，使北京成为一块“公共地”；实践上，在城市人口、资源承载、生态环境方面都大大加重了城市的负担。所以，我认为，应该修正这一不科学的命题，还是强调北京是国家首都，要服务好全国人民。

　　再如，在讨论地铁票价时，我提出，价格的功能在于调节供求关系，而我们的价格既不能刺激供给，也不能抑制需求，失去了价格功能。为地铁票价的调整提供理论依据。

　　回顾参与政协财政预算民主监督工作的10年经历，不但使自己的理论水平和参政议政能力得到提升，收获极大；而且在履职过程中，深感自己使得上劲儿，出得上力，有用武之地。在与其他委员的共事中，实现了自己的人生价值。感谢政协，这段经历将成为我最珍贵的记忆。

　　(作者系十一届北京市政协委员、首都经济贸易大学原校长 文魁  责任编辑　张涛)