“农转非”不可急于求成

　　2014年，国务院颁布的《关于进一步推进户籍改革的意见》提出：取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口；到2020年全国努力实现1亿左右农业转移人口在城镇定居落户。2016年9月，国务院办公厅颁发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，进一步明确了总体要求、基本原则、主要目标和具体措施及其牵头单位。目前，全国各省市均已出台户籍制度改革方案，普遍取消农业户口与非农业户口性质区分，同时提出要完善本地区的居住证制度，建立、推进积分落户政策。这一政策的实施，将对我国户籍制度改革产生重大深远的影响。

　　从目前调研的结果分析，由于当前面临经济下行压力加大、农民工就业不稳定、地方财政吃紧、土地制度改革滞后、农民城镇落户意愿不强、公共服务缺口大等诸多因素叠加，在短时间内实现较大规模的“农转非”可能会带来如下几方面的问题：

　　一是财政支出压力过大。各省份近期出台的户籍制度改革方案，多数设定了“农转非”的量化指标，仅根据16个省公布的到2020年农业人口落户城镇人数(广东1300万、山东1000万、河南1000万、河北1000万、陕西1000万、四川800万、广西600万、湖北500万、内蒙古400万、山西360万、贵州300万、辽宁300万、吉林200万、新疆135万、海南80万、青海40万)就达到9015万，如果加上其他省市数字，可能会大幅度超过全国1亿农业人口落户的指标。这样大规模、短时间的农业人口市民化是否能够按期实现值得商榷，是否会对社会稳定带来冲击也需要关注。此外，从经济层面来看，据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。照此推算，仅这16个省就需要公共财政支出约11.7万亿元，在未来几年经济下行压力加大的情况下，如何落实农业转移人口公共服务支出是摆在面前的关键问题。

　　二是自觉落户意愿不高。调研结果表明，农业流动人口落户中小城市的意愿并不高，大部分人“不愿回农村、不想转户口”。而北上广等特大城市由于控制人口，均设定了很高的落户门槛，让广大农民工望洋兴叹。如何真正实现农业流动人口自觉自愿地到广大的中小城市落户，是摆在地方政府的一道难题，需要大量的基础性工作，单靠行政命令和层层下指标是行不通的。

　　三是就业难题有待解决。根据公安部近期数据，自2016年1月1日《居住证暂行条例》施行以来，全国25个省区市出台了贯彻实施办法。2016年全年共发放居住证2890余万张，取得重要进展，但仍存在覆盖率偏低，各地进度不一的问题。此外，调研中发现，各地有相当比例的流动人口，虽然实际居住半年以上，但不符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读的条件之一，如没有与企业签订劳动合同，在居民自住房租住等，被排斥在居住证制度之外，不利于城市管理。

　　另外，出于社会稳定考虑，现阶段户籍改革规定，“不得以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权(三权)作为农民进城落户的条件”，在“三权”有偿退出渠道不畅的条件下，上亿的“农转非”人口既享受城市户籍人口的公共福利，又享受农村的“三权”，容易形成新的社会不平等，造成城市和农村中新的社会矛盾，也不利于农业现代化和集约化生产。

　　从中国国情出发，户籍改革是一个长期复杂的过程，需要与其他各方面的综合改革配套和衔接，特别是土地、社保、教育、医疗、住房、养老等制度的改革；需要与经济、社会、文化发展同步，上亿农民的真正融入城市化可能需要几代人的时间，不应急于求成。对此提出几点建议。

　　首先，建议中央政府统筹分析指导各省市根据自身经济社会发展结构，实事求是地设定农业人口市民化的目标和时间表，对农业人口市民化的成本进行基本预判，在地区发展、产业布局、财政转移支付、公共服务建设等方面进行顶层设计，量力而行。避免急功近利、层层压指标、人为推高城镇化率数字。按照国务院《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》第十八条提出强化专项检查的要求，建议中央政府在强化督导检查力度时，特别要重点检查农业人口市民化公共服务全覆盖情况，减少城镇化率的水分。

　　其次，完善居住证制度。与户籍制度改革相比较，目前应更加重点地推进作为户籍制度改革过渡阶段的居民证制度，建议进一步放宽居民证发放条件，争取常住流动人口居民证的全覆盖，并结合各地实际条件，逐步扩大居民证持有人的公共福利和社会权益，增加“含金量”和“吸引力”，为农业人口的真正市民化创造条件。建议中央政府发文，要求各地出台新的城市公共服务项目时，不再与城镇户籍挂钩，尽量全覆盖本地常住人口，逐步剥离户籍附加的福利，还原其人口登记和管理的职能。

　　此外，要加快推进土地制度改革，推进农业转移人口自愿有偿退出“三权”的改革，在政策层面，应优先对退出“三权”的农业转移人口办理城镇落户手续。(作者系全国政协委员、九三学社中央副主席、北京市政协副主席 马大龙 责任编辑　郭隆)