回顾财政预算民主监督

　　北京市政协坚持20年开展财政预算民主监督活动是政协履行职能的一次重要实践，也是对政协工作不断规范化、制度化的一种积极探索，我作为亲历者对此深有感触。政协牢牢把握团结、民主两大主题，充分发挥委员主体作用，认真履行三项职能，为我国各项建设发展做出了重大贡献。但在较长的一段时期，广大政协委员对民主监督问题表示困惑，提出了不少意见，并形象地认为这是政协工作的“一条瘸腿”、“一项短板”。形成这种状况的原因，从外部环境分析，的确是复杂的、多方面的；从政协自身来看，主动意识及监督途径也存在探讨的余地。从1996年开始，民主监督终于破题，北京市政协正式建立专门机构，特别是对市级财政预算进行监督，而且有制度、有规范。应该说，这是一种历史性的突破，是一次大胆的实践。

　　二十年回头看

　　1995年11月，八届市政协第25次常委会听取了市财政局局长孙家骐关于王宝森等人8年来虚报财政收支情况的说明后，政协委员纷纷认为，发挥民主监督职能，加强对财政收支情况的监督是一项急迫重要的工作，一些常委建议在经济科技委员会成立专门小组负责实施对财政预算的民主监督，这一建议得到市政协领导的高度重视和政协委员的广泛支持。

　　经过一系列酝酿筹备，并经八届市政协第27次主席会议和第26次常务委员会批准，1996年2月，经济科技委员会正式成立了以甘培根同志(八届市政协经济科技委员会副主任、金融学专家)为组长的财政预算协商监督小组(现已改名为财政预算民主监督组)，小组由比较熟悉经济、财税的各界政协委员及经济科技委员会委员组成，其中包括经济界、农业界、高等教育界、职业技术教育界、基础教育界、科学技术界委员，14名小组成员中，民主党派和无党派人士占比40%。此外，小组还根据进行监督的需要特别聘请了4名财税、金融领域的退休专家参与工作。该小组对市政协主席会负责。

　　当时对财政预算的民主监督共分两个阶段进行。第一阶段：年度预算初步编制后，在提交人代会审议和市政协全会讨论前约一个月，听取市财政局对于预算安排的介绍，查阅相关的报表、计划表，针对某些重要问题进行咨询。然后，小组全体成员关起门来进行若干单元的讨论，逐一研究各项主要预算安排的合法性与合理性，经过反复研究讨论，形成财政预算协商监督小组对年度财政预算安排的意见和建议。提交主席会议讨论审议后，印发全体政协委员，供全会期间讨论预算时参考，同时，还将此报告送市委、市政府主要领导及主管领导研究采纳。第二阶段：每年第三季度，小组对预算执行情况进行一次检查，针对总预备费用动用情况提出具体意见。此外，小组还要就财政预算引申出的某些重要问题，如财政补贴等进行专题性调查，并提出意见和建议。

　　成立财政预算协商监督小组的主要依据是市委《关于进一步加强人民政协工作的通知》和市政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》精神。在实践工作过程中，则主要根据各项有关的法律、法规、制度、方针、政策以及本市经济社会发展计划的实际需要。比如，1997年，小组在“意见和建议”中认为，长期以来形成的以退库方式冲减财政收入拨付财政补贴的做法不够规范，不利于压缩财政补贴，也不便于大家对财政全貌的了解，应积极创造条件，逐步将一些支持生产经营和管理的资金由退库冲减收入改为在预算支出中列出。对于少数受补贴单位违反规定多获取补贴款的行为，财政部门除加强审核监督予以制止外，情节严重、骗取补贴款额巨大的，应严肃查处，追究单位负责人的责任。又比如，2006年，小组在“意见和建议”中，针对土地出让金管理中存在的问题，特别提出，本市2007年的预算安排没有体现国务院《关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》中关于“将土地出让收支全部纳入地方政府性基金预算”和“加大土地出让金用于农村的比重”的精神和要求，建议财政预算修改草案，增强财政收支管理的透明度和科学性。

　　在对预算监督中，我们除了对当年预算安排提出总体性评价意见外，还提出了具体修订建议和警示性的意见。通过这样的事先监督，其效果一是为市政府编制修订年度预算及早提供了监督意见，使预算安排更符合法律、法规和国家的方针政策，在一定程度上避免了决策失误和预算方面的漏洞；二是为广大政协委员实施民主监督、讨论年度财政预算提供了探索性的经验。多年来，财政预算民主监督组提批评、提建议坚持“有根、有据、有利、有节”：“有根”，是指意见和建议要真实准确地反映社情民意；“有据”，是指意见和建议要符合法律、法规，符合国家和本市的大政方针；“有利”，是指意见和建议要力求对预算工作有促进，做到寓支持、帮助于监督之中，注重化解矛盾，注重推动财政体制改革；“有节”，即提出意见和建议要有操作性、不走形式、不讲大而空的话，把握献策不决策的“度”。1996年，新华社先后两期“内参”专门报道了此事，其中论述了对财政预算开展民主监督的三点作用和启示：第一，从外部预防上开辟了一条防止利用财政预算进行重大腐败犯罪的新途径。有效地防止了在制定和运行财政预算中出现不法和不规范行为，保证了地方政府财政的严肃运行；第二，提高和完善了财政预算这笔关系国计民生的“国账”、“大账”的科学性和合法性。过去财政预算在制定前期阶段，人大、政协从不知晓，只是在预算报告制定完毕后提交每年的“两会”，审议时，人大代表、政协委员仅有一天甚至半天的时间看看预算报告，根本赶不上提修改意见就草草通过了，基本上是当初怎么定就怎么通过，现在人大、政协成立由各界专家组成的专门组织，提前介入预算制定，广泛协商审查，政府再吸收小组所提的意见和建议修改完善，使财政预算向科学化、合法化方向迈进了一大步；第三，探索出一条从人大加强审查职权，人民政协加强政治协商和民主监督职能的新方式。

　　回顾20年开展财政预算民主监督工作，其意义的确不可低估。纵观反腐的历史，利用财政预算实施腐败行为已明显减少，这与党和政府采取了一系列有力措施遏制财政预算中的腐败现象以及人大、政协强化法律监督和民主监督是密不可分的。

　　财政预算民主监督大有潜力

　　人民政协开展民主监督没有既成模式，需要在探索与实践中不断成熟，不断完善，不断发展。财政预算民主监督工作虽已取得一定成效，但探讨与发展的空间仍然很大。就此，我谈几点思考意见。

　　政协成立专门机构强化对财政预算的民主监督是否具有普遍意义？这个问题我思考了很多年，也困惑了很多年。那些年，我应邀在不少省市政协介绍北京市政协开展财政预算民主监督的做法。得到的感受是，大家一致赞同北京市政协的这种探索与实践；但同时大家又都认为，好是好，学不了。对各省市政协的这种反应，我十分理解。因为在当时的环境下，对预算实施监督，其难度不言而喻。我也曾亲自向全国政协有关部门主要领导，如曾先后任全国政协经济委员会主任的房维中同志和刘仲藜同志汇报并讨教过这个问题。北京市政协开展这项工作是属于个性行为还是共性行为？典型作用是否具有普遍意义？诚然，北京市政协敢于在财政预算方面率先探索并实施民主监督是有政治契机的，王宝森事件的突发，引起广大政协委员和社会各界的极大愤慨，政协常委一致赞同成立专门机构监督财政预算完全是顺理成章的。王宝森滥用财政预算的腐化在当时虽属个案，但据我粗略了解，其他各省市的财政预算也并非都是科学合理的，糊涂账目、欺上瞒下账目亦属不少。为什么对财政预算的民主监督就很难突破呢？俗话讲，人、财、物最重要，也最难监管，财政预算就成了监管的敏感区之一。所以，对财政预算进行民主监督确实需要具备一定的前提条件。这主要包括：必要的外部大环境，如政治环境、社会环境、经济环境；政协内部的舆论基础和决策勇气；政协委员的构成要素，如监督财政预算的专门人才和资源储备。以上三方面缺一不可，缺少其中任何一方面，即使实施了监督，也只能是软性的监督，不可能形成真正的实效。根据我的观察，现在不少省市已具备必要的条件，人民政协系统普遍开展对财政预算的民主监督工作应该是可行的。

　　人民政协开展对财政预算民主监督与人大开展对财政预算法律监督是否存在“重复建设”？对财政预算实施民主监督的初始阶段，这个问题并不突出。主要是那时政协的主动性更强，投入力度更大，领导也更重视。实在地讲，上世纪九十年代中期，北京市政协开全国之先河，对财政预算开展实质性的、专门化的民主监督，的确引起人民政协系统的极大反响，得到了时任中共中央政治局常委、全国政协主席李瑞环的高度评价和社会各界的广泛好评，同时，也得到了北京市委、市政府的积极支持，在这样的鼓舞下，参与财政预算民主监督工作的政协委员不遗余力、刻苦钻研、一丝不苟地进行调查研究，积极建言，特别是各界别委员能跳出部门的圈子，摆脱局部利益，从全局的高度审视问题，提出意见，更是十分可贵。因此，大家经过认真反复研究讨论的意见与建议就比较实际，比较合理，形成了大量的可行意见和积极建议。客观地讲，那时政协对财政预算的监督相比较更强化。进入二十一世纪后，情况发生了很大变化，一是政府相关部门加强了内部监管；二是人大对财政预算的审查监督越来越细化，越来越严格。本世纪初的几年里，曾有人提出，政协与人大同时监督财政预算有没有必要？对此，我也曾产生过疑虑。经过委员们反复讨论，财政预算民主监督组还是坚持下来了。

　　其实冷静下来思考，无论从感性还是理性方面分析，人民政协设立专门机构对财政预算实施民主监督的确是非常必要的。首先从民主监督的定位上看，几十年来，我国正在逐步形成一整套的监督体系。主要包括党内监督、行政监督、法律监督、民主监督、群众监督(如信访、网络)、媒体监督。其中，由政协和民主党派实施的民主监督，主要是从宏观领域和较高层面对党和政府的决策提出批评建议，提醒和帮助决策者改进工作，纠偏纠误。因此，民主监督是我国监督体系的重要组成部分，其职能显然是其他几类监督形式所无法替代的。当然，民主监督也不能取代其他形式的监督，这是由民主监督的主体、民主监督的性质所决定的。北京市政协强化对财政预算的民主监督虽然由当时出现严重的腐败现象而引起的，但绝不能将民主监督与反腐败画等号。因此，从民主监督的作用分析，应主要是对党和政府的团体行为实施监督，这与人大的法律监督不同，人大监督既对事也对人，因为人大可以根据法律进行质询、问责、罢免。虽然，民主监督不排斥对个人行为监督，但从政协的性质、宗旨、职能特点考虑，民主监督主要不是针对个人行为，而是针对决策层集体行为。由于政协与人大在性质、职能、构成等方面的明显差异，所以我们对财政预算实施民主监督也会在角度、深度、方式诸方面体现出这种差异性。由于人大主要是对财政预算进行审批，因此需要对各项具体预算方案进行严格审查监督，而政协则更超脱，可以侧重进行方向、重点、全局性的监督。如果我们能充分发挥政协的独特优势，进一步改善工作方式，那么政协对财政预算的民主监督就会不同于人大对财政预算的法律监督，两者就不可能是“重复建设”。

　　政协财政预算民主监督工作的潜力还有多大？在目前我国监督体系日益完善的情况下，政协对财政预算实施民主监督工作的发展空间还大不大？这个问题值得探索。我们开展这方面的监督走过了20年，应该说，已经积累了一定的经验，做一点“回头看”的文章是必要的，回顾过去是为了展望未来，“摸着石头”走过来了，如何到达彼岸，如何从成长走向成熟？对此，提三点建议：一是关于推动民主监督立法进程问题。这个问题已经呼吁了多年，不可能一蹴而就，但政协应该锲而不舍，继续推动这项立法工作。如果将民主监督纳入法规，我们开展各项监督就更会有法可依，从而大大提高民主监督的力度与效果。推动这项工作需要多方面的努力，需要得到市委主要领导的支持，也要求广大政协委员特别是常务委员会成员对这项立法建设进行详细认真的可行性研究。

　　二是关于财政预算民主监督组的学习与培训工作。回顾小组成立之初的情况，我记忆犹新。那时的一切都是空白，绝大多数成员不懂财政、税收，不会看账本，不了解《预算法》，面对堆积如山的账册、编制文本，的确不知该如何下手，更不知该如何审查监督。后来，小组下决心脱岗学习，拿出较长一段时间熟悉《预算法》，了解查账方法。尽管大多数委员未从事过财税工作，但其中懂经济、懂金融的委员却不少，因此，通过请财政专家讲授，向财政部门请教，触类旁通、勤奋钻研，在较短的时间内，大家就开始入门了，逐步有了发言权，路就是这样一步一步走过来的。我认为，监督的质量高不高，说话能否说到点子上，关键在于学习与培训这个环节抓得牢不牢、紧不紧。如果只重审查与监督，忽略了学习与培训，则会事倍功半。

　　三是关于财政预算民主监督工作的制度建设问题。制度是对实际工作中行之有效的方式方法的总结，是民主监督工作长期开展的重要保障，通过制度建设，明确小组工作目标和工作程序，有助于减少工作的随意性，增强委员的责任感；通过制度建设，确立尊重多数人意见，重视少数人意见的原则，确保委员发表意见的权利，有助于调动委员的积极性和创造性，使委员敢于监督，善于监督；通过制度建设，也有助于畅通组织渠道，将小组的意见和建议及时反映到市委、市政府领导及有关部门，引起相关部门的重视，推进问题的解决。根据形势的变化，必须不断地解决新问题，总结新经验，及时调整、充实制度的内容，使制度适应各个时期工作的要求。

　　鉴于上述，我相信，政协财政预算民主监督工作在推动民主政治建设、强化民主监督力度、发挥政协特有优势方面，将会挖掘出更大的工作潜力。(作者系八届、九届北京市政协经济科技委员会专职副主任，十届北京市政协经济科技委员会主任 张嘉兴 责任编辑　崔晨)