发挥行政机关法制部门和政府法律顾问的作用

　　法治政府建设中，如何发挥好机关法制部门的核心作用，发挥好外部法律顾问的作用，是法治建设制度设计的重要环节。要让法制部门和外部法律顾问成为政府行为的安全阀，成为法治政府建设的重要保障和生力军，不仅需要在观念和认识上予以重视，还要在制度上予以保障，确保法制部门和法律顾问能够放开手脚，充分发挥其专业特长和参谋、助手、顾问的作用。

　　第一，要充分认识行政机关法制部门在机关法治建设中的中枢作用，充分发挥外部法律顾问的独立性和客观性，共同为法治政府建设做出努力。

　　行政机关法制部门是行政机关的内部组成部分，是行政机关依法行政的重要保障，在推进依法行政、建设法治政府方面起着组织协调和督促指导作用，应当发挥好法制部门在行政机关法治建设中的这一中枢作用。

　　法制部门作为内部组成部门，对机关的业务和法律问题了解最全面、最具体，对于本机关的运行规律也最为熟悉，可以根据实际情况提出更为有建设意义的意见和建议，推进行政机关各项决策的顺利开展；法制部门作为行政机关内部专门从事法制工作的人员，其对机关法律事务的处理具备专门性、专业性、及时性以及安全性的特征，在保证行政机关得到最及时法律意见方面具有先天的优势；法制部门作为行政机关法律顾问的重要组成部分，统筹法律顾问的资源和平台，可以有效借助外脑，吸收和了解最新的法律动态，引进最新的法律理念，成为行政机关内部的法律智库。

　　行政机关的外部法律顾问目前主要由专家、学者和律师等组成，这些外部法律顾问并非行政机关的内部工作人员，具有先天的独立性、客观性的立场，发表的专业意见可以成为政府法制部门意见的有效补充。

　　专家、学者型法律顾问可以在制度建设和理论基础、发展趋势等方面提出系统性的建议，为机关法治建设的走向和重要、疑难法律问题和复杂案件提供解决建议；律师法律顾问其作为法律执业人员，其首先受到律师法的调整和约束，对所发表的专业意见承担法律责任；其次，律师法律顾问所执业的律师事务所，是律师法律顾问专业意见的重要专业保障，一家综合的律师事务所可以涵盖法律服务的多个领域，在涉及更加广泛的法律问题的研究中，律师事务所的平台可以提供充分的专业保障；再次，律师可以代理诉讼案件的出庭，协助纠纷的解决，通过参与纠纷的解决，为行政机关提供更加有针对性的意见和建议。

　　第二，发挥法制部门和外部法律顾问作用的主要途径涉及事前参与领域、法律培训领域、纠纷解决领域、法律培训领域等。

　　事前参与领域包括政府决策领域、规范性文件制定领域、行政执法领域等。在政府决策领域，应当要求法制部门和法律顾问在决策前发表法律意见，对行政决策的合法性和法律风险进行提前论证，为政府决策的风险评估提供决策依据；落实国务院的要求，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。

　　在规范性文件制定领域，要求法治部门和法律顾问充分论证文件制定的合法性和必要性，对于重要的制度设计和条款提出法律意见；在规范性文件备案、清理、修订等领域，要求法制部门主导、参与或发挥相关的作用。

　　在行政执法领域，对于重要的调查方式、调查方案以及处理程序和处理结果之前，要求法制部门和法律顾问全程提供法律服务，最大限度避免法律行为在程序上和实体上的法律风险。

　　在法律培训领域，应当充分发挥法制部门和外部法律顾问的法治培训功能，在于本机关法律事务密切相关的立法、执法和程序等，应当定期举行培训，由法制部门和法律顾问提供相关的培训课程，切合机关实际工作，并能有效指导机关工作。行政机关应当明确定期听取法制部门培训的制度，将接受培训的时间纳入机关人员的考核指标。

　　在纠纷解决领域，要充分发挥法制部门及法律顾问在纠纷解决中的作用，综合运用释法、和解、调解、仲裁、复议、应诉等多种手段化解矛盾。通过释法，可以将社会、公众或者行政行为相对人的误解和疑惑及时化解，避免产生不必要的争议；通过调解或者和解的方式，多元化解决争议，避免将所有的争议都堆积到复议和诉讼程序。同时，通过纠纷解决的各种案件，可以及时发现行政机关工作中的难点和热点问题，及时提出解决的意见和建议，是发挥法制部门和法律顾问作用的重要方式。

　　建立法制部门和法律顾问意见的存档备案制度以及是否采纳进行说明制度，对于法律部门和法律顾问出具的否定意见充分论证并说明不采纳的理由制度等。

　　为了有效发挥法制部门和法律顾问的作用，应当在制度上明确法律意见的地位和约束力，对于法制部门和法律顾问提出否定意见的，行政机关应当认真予以研究，对于是否采纳进行充分的论证；不予以采纳的应当说明理由。

　　在人员配备领域，各行政机关均应当配备适当规模的法制人员，在法制人员不能及时到位的情况下，各行政机关应当加强政府采购的力度，通过采购法律服务，适当弥补机关内部法制人员的不足。通过采购社会法律服务，也可以调动社会力量参与政府法治建设的积极性和能动性，共同为法治政府建设贡献力量。(吕立秋 作者系北京市政协社会和法制委员会特邀委员，北京市观韬律师事务所律师、合伙人）