时间：2018-10-24 来源：2012年11期
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”,早在一千多年前,中国人就对圆一个住房梦发出了这样的感慨。
自1998年以来，国家“保障性安居工程”使得大批中低收入者的住房梦不再是个奢望。北京市委、市政府一直高度重视保障性住房建设这一民生工程，2007年至2011年间，全市共开工建设各类保障性住房6024万平方米，占同期住房新开工面积的50.3%，通过“保障性安居工程”累计改善了近60万户家庭的住房困难。灯火璀璨的都市，有一盏亮着灯的小屋属于自己，对更多的百姓来讲，已经成为幸福的现实。
在保障房规模初具的同时，矛盾问题也正在凸显：经适房小区内停了不少名车，大批公租房无人问津、无奈空置，不少保障房源流入中介市场……在目前商品房价格飙升，全市保障房体系建设转入“以租为主”的时期，保障房部分管理制度相对滞后，导致社会矛盾和不满情绪显现，给下一步保障房的运营管理带来障碍。对此，北京市政协城建环保委员会于2012年4月至8月，就本市的住房保障工作进行了深入调研。调研组共邀请市、区保障房工作主管部门、相关企业召开了4次座谈会，实地考察了“远洋沁山水上品”、“万科红狮家园”等保障房项目，对目前北京市保障房管理中存在的问题进行了梳理和思考。
面对“冷热不均”
需调整建设规模
“一边是保障房项目的火热开建，一边是建成住房的冷清空置，公租房空置的现象尤其突出。”北京市政协委员、调研组组长、中国房地产业协会秘书长苗乐如说，公租房是政府考虑到新就业职工和低保户等低收入者的实际困难而开建的保障房，也是北京市房地产调控的主要手段之一。“但从实际入住情况来看，个别位置偏远的公租房的空置率近50%，只能说是‘看上去很美’。”苗乐如说。
北京首个公租房项目远洋沁山水在进行配租时，住房保障办公室拿出120套公租房调配给海淀区廉租房、经济适用房、限价房的轮候家庭。其结果是，一听说是没有产权的公租房，就有一半家庭主动放弃登记，公开摇号后又有近半数家庭放弃配租权利，最终只有60户家庭办理了公租房租住手续。同样的情况发生在海淀区苏家坨公租房项目中，该项目位于六环外，建有800套公租房，通知1000户家庭去选房，选房时只有400人去登记，最后只入住了180多户。
“出现这种情况，一方面由于老百姓更看重有产权的经适房和限价房，因其上市后可以获得产权收益；另一方面，为降低土地成本，公租房多建在市中心之外的偏远位置，上班、上学、就医都要跑路，无形中增加了人们的综合生活成本。”苗乐如分析说，“没有房屋产权收益、位置偏远、生活成本高，再加上其较高的申请门槛等是公租房项目受冷落的主要原因。”
“公租房的租赁价格与市场价格相比，优势并不明显。” 北京城建研究中心监测分析室副主任孙荣华道出了公租房“遇冷”的又一原因。根据规定，公租房的租金按照“略低于同地段、同类型住房的市场租金水平确定”，如苏家坨公租房租金标准为28元/建筑平方米/月，50平米的一居室租金约为1400元/月；五环外的远洋沁山水的租金为41元/平方米/月，68平米两居室的租金约为2788元。“承租户会考虑房子位置、交通情况、子女上学等综合成本，进行比较之后，往往选择找个位置近一些的商品房与人合租。虽然居住舒适度要差一些，但租金分摊少且距离单位近。”孙荣华说。
在目前北京市住房保障方式向“以租为主”转变的大背景下，调研组指出，大量处于闲置状态的公租房，不仅造成巨大的公共资源浪费，还使得公租房制度的有效性和适当性受到质疑。“应该看到，住房保障潜在需求与实际需求并不完全一致，经估算，由于公租房没有产权及位置偏远而放弃配置权利的比重各占30%-50%。”苗乐如委员建议，公租房的建设规模要考虑到老百姓现实的选择性，应合理控制公租房的建设规模，根据保障房实际需求及变化情况，及时调整保障房尤其是公租房的建设规模。在空间布局上，调研组建议公租房要尽量安排在交通便利、配套设施齐全的位置，使得群众的生活成本“不增加或者有限的增加”。此外，也可以收购市区内的二手房，提高公租房的吸引力。
兼顾“配套” 促进居住融合
当前，北京市的保障房建设采用统一集中建设和在普通商品房项目中配建两种方式。实践证明，集中建设有利于形成规模效应，便于在短期内筹集大量房源，但加剧了中低收入群体的空间聚集，尤其加大了城市市政配套建设压力和通勤压力。“位置太偏，上下班只能挤1号线地铁，而从小区到地铁管庄站只有先拼命挤上唯一的566公交车。”这是论坛上网友对朝阳区常营乡的保利家园保障房小区的描述。这一集中建设的保障房项目虽然规模性的改善了中低收入群体的住房条件，但远离市区、周边未建有医院和超市等给百姓的生活带来了新的困难。
“国家提倡在普通商品房里面配建一定比例的保障性住房，北京市也要求商品房项目中配建不得低于30%的保障房。”苗乐如解释说，配建的优点是政府直接筹资的压力小，可以提高开发效率。一方面商品房的位置相对比较好，周围的公共服务设施比较完善，把保障房跟普通商品房配建在一起，能够让保障房业主享受到比较好的社会公共服务。另一方面，政府也希望不同收入阶层、不同文化背景的人群能够互相融合。
但从实际情况来看，配建方式也带来了新的问题。主要是商品房住户和保障房住户的生活习惯，以及对于公共设施和服务的要求不一样。孙荣华以位于宋家庄地区的一个保障房配建小区为例进行说明：小区内用于环境布置的彩旗被廉租户拿走；小区内的双语幼儿园对保障房业主来说收费太高无力承受；商品房业主要求物业把配建的保障房用铁栅栏单独封闭起来，另开一个门进出等等。“商品房业主认为公共设施资金有我的投入，保障房业主无权享用，而保障房承租户则认为公共服务是自己理应享受的待遇，不同阶层的社会矛盾易引发冲突”，孙荣华说。
为更好地推进保障房配建工作，缓解“不同收入群体的需求矛盾”问题，调研组提出，我国城市低收入群体出现时间较短，大多数群众受过中等教育，并曾在国有企事业单位就业, 有一定文化素养。加上北京市社区建设的有力推进和社会保障制度的不断完善，不会出现西方所谓的“贫困文化”或“贫民窟”。但应该说，不同收入群体差距过大会在生活方式、社会心理方面产生差距和矛盾。因此，调研组建议：现阶段应致力于促进低收入群体与中等收入群体的居住融和，保障性住房混合建设的对象，也应相应的以中低价位的普通商品住房为主。同时，在公共服务设施建设方面，如幼儿园、小学的档次，都要充分的考虑，兼顾各收入层次群体的需求。
为有效提高开发企业对配建保障房项目的积极性，调研组建议，在行政审批方面，配建项目应享有与集中建设的项目相同的待遇，且应该按照比例享受所配建的保障房的税费优惠。“在一些项目价格过高，以及规模过小，配建项目不能单独成栋的情况下，可以要求企业方拿出相应资金，进行货币化配建”，苗乐如补充说。
唯有“封闭” 方可“循环”
建成房子，只是保障房“万里长征的第一步”。只有做好保障房的建后管理，才能真正让保障对象“搬得进、住得起、管得好、退得出”。目前，保障房后期管理存在三难：租金收取难，社会管理难，保障房退出难。
位于丰台宋家庄的万科红狮家园是2007年本市第一批限价房项目，包括公租房和廉租房共192户，两限房1585户。走进小区，大门口就放置着出租房屋的广告板，不时还可看到穿梭往来的房屋中介人员。据他们介绍，小区大部分出租房源都由他们代理，从一居室到三居室都有，房源充足。由于紧邻地铁五号线，目前该小区配备家电的两居室已经涨至4000元/月。“很多人都是一起群租”，中介人员说。
调研中，委员们了解到：当下，相当数量的保障房流入商品房交易市场。数据显示，北京市经济适用房被用于出租的比例达到48.65%，而因个人收入增加或生活条件好转而“腾退”公租房、廉租房的人数却寥寥无几。
“保障房再上市交易，相当于变成了商品房，保障房的资源就流失了，而且也会刺激保障房申请者的投资心态。”苗乐如分析说，可以允许保障房流动，但要封闭运行，要从规模、地段上稳定、固化住保障房源，“封闭运行机制的建立，能够有效避免保障房资源的流失问题，尽量减少经适房住户出现投资心态。同时在未来以公租房为主的格局中，促使有限的可售保障房资源能够循环利用。”对此，《调研报告》进一步指出，对产权保障房应全面实行封闭运行，建立合理的收购定价机制，包括根据年限不同采用分段定价，综合考虑居民收入增长速度、商品房价格上涨速度、保障房准入标准上涨幅度、利率、折旧等因素进行定价。此外，还可以借鉴中央国家机关保障房封闭运行管理经验，设计北京市的保障房封闭运行制度。
调研组还了解到，公租房的正常运营要求必须把租金收上来，而目前租金收取难的问题已初步暴露。我市首个公开配租的公租房远洋沁山水项目，由于租金补贴没有及时发放到位，已有部分家庭欠交、拒交租金。对此，调研组建议可以采取“补人头”和“补砖头”的双向补贴机制，建立对运营机构的投资贴息制度，通过将补贴发放给廉租房运营机构，达到降低运营成本和房屋租金的作用。据估算，“十二五”期末，如果财政贴息2个百分点，每月每平方的租金可以降低11.7元，降幅在30%左右，居民的租金支付能力可大幅提升。
此外，还应妥善处理保障房和商品房的关系：将住房供应的双轨制作为北京市的一项基本住房制度；保障房建设与商品房建设按照各自的计划、规划安排落实，保证各层次的住房均实现有效供应；通过开征房产税等市场经济手段实施保障房限购政策；健全中介服务制度，加强房地产经纪行业诚信建设。