跨区域治理之难

　　奥运攻坚战的启示
2008年举办的北京奥运会完成了奥运史上仅有的跨区域大气治理，让绿色奥运的承诺成为现实。但时间仅仅过去5年，北京上空笼罩的灰霾阴影，却让人们对北京奥运之后的环境治理，尤其是空气治理产生了不同程度的质疑。如今再度回顾2008年前后北京在空气治理上所付出的努力，也许可以为今日我们面对PM2.5治理多一些新的思考。
2001年，北京向世界作出在生态环境等方面进行保护与治理的承诺，并将“绿色奥运”作为申办理念之一，一方面保证为北京2008年奥运会提供良好的环境，另一方面又保证奥运会不对生态环境产生负面影响。口号不仅是要喊得响亮，重要的是要做到位，空气治理是实现绿色奥运的一个重要方面。
据调查研究显示周边对北京PM10年均贡献率约为34.7%，对PM2.5贡献率约为39%至42%。为此，北京市联合周边的天津、河北、山东、山西、内蒙古开创了跨区域大气污染治理的先河。
现任北京市门头沟区副区长的李昕，当时是北京市环保局副总工程师，是北京奥运会空气质量保障工作的负责人之一，她说：“北京奥运会的跨区域大气治理研究开始于2004年，汇集了上百名专家学者的参与，当中不仅有环保专家，还包括了经济学家、气象学家、法学家等，参加单位近20个，科研经费1亿元。最终的奥运空气质量保障措施在2007年9月份开始实施。”
李昕已经数不清自己往周边省市跑了多少次，开了多少会。专家组的专家们通过监测获得大量数据，利用数值模拟技术，系统分析污染特征，以便各省市“对症下药”。
河北环绕北京，对北京奥运会创造良好的生态环境责任重大。2007年11月，石家庄、唐山等“涉奥”重点区域以壮士断腕的气魄，共淘汰炼铁能力711万吨、炼钢能力558万吨，淘汰水泥生产能力967.6万吨，关停小火电装机容量74.5万千瓦。2008年7月1日前，全省拆除1160根烟囱，20个重点脱硫项目、21项重点大气治理项目全部竣工，42家关停限产企业全部关停到位。
内蒙古与北京市距离近且地处上风口，同时是我国重要的能源基地。为此，内蒙古的呼和浩特、包头、乌兰察布、赤峰等6个城市被国家有关部门列入北京奥运会空气质量保障城市，内蒙古对列为重点整治项目的12家电力企业的19台机组和4台锅炉进行重点监控，建立严格的周报制度，对个别不能达标的奥运期间则关停限排。
地处北京东南400公里的山东省自视为北京的“南风阁”、“护城河”。山东重点脱硫项目提前建成，对单机容量100兆瓦及以上的非国家重点项目也要求提前建成，以确保二氧化硫稳定达标排放。
2007年11月，山西制定出台奥运会空气质量保障措施，详细列出了在奥运会前必须完成的40项大气污染治理项目。这些项目涉及大同、朔州、太原等6市，主要分布在电力、水泥、化工等行业。山西省还对进京车辆实施环保管理，由机动车环保检测机构严格把关，环保检测达标后，方可持有奥运环保合格证进京。
2008年7月，秦皇岛、天津、北京等地分别实施类似单双号限行的临时措施，进一步为绿色奥运护航。2008年8月5日到8月7日北京联合周边区域采取了有效的应急措施，仅北京减产100多家工厂，这才使得8月8日污染指数没有超过污染级别。
最终，奥运会期间，北京实现了“蓝天大满贯”，用北京市环保局原局长史捍民的话说：“人努力，天帮忙。”
北京奥运之后李昕还指导了奥运会空气质量保障后期的效果评估工作，她说：“奥运会期间北京各种污染物总体的排放量比2007年同期降低了60%，环境浓度降低了40%。其他省市污染物排放量降低了15%至20%。” 
奥运会的举办，使“十一五”大气污染治理目标提早到2008年奥运会之前完成了。“奥运已经过去五年的时间，但为奥运制定的一些长期措施现在还在实施，虽然污染源清单会有所变化，但措施还是那些。”李昕说。
在李昕看来，7月20日到9月20日两个月的联防联控临时方案，保障了16天的奥运会，但日常管理中复制这一模式是很难的，利用奥运环境遗产探讨相关环境治理机制，似乎更有意义。如打破区域行政划分，制定不同的目标，划分不同的区域，逐步实施，达到目标。“从国外的经验来看，像欧盟、美国等在其治理过程中早就已经实行了区域化治理，我国珠三角和香港区域化管理监测也是有效果的。实行区域化管理若只凭北京或者某一省市牵头，力量是比较弱小的。应当加强顶层设计，成立由国务院牵头，相关部委如发改委、财政部、环保部、信息化工业部、住建部、科技部等资源环境委员会在内的协调机构。”李昕说。

　　同呼吸共奋斗
10月5日北京重度污染，为了看清北京污染的形态到底是什么，中国环境科学院副院长柴发合开车从北京到邢台，他发现整个区域，无论城市还是农村，无论平原还是山区，100多公里的范围内都被雾霾笼罩，没有断带。“比我想象得还要严重，京津冀一带的区域特点为我们污染防治带来了很大的不便。”
2013年9月17日，环保部针对大气污染最严重的京津冀地区出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，将山西、山东、内蒙古等邻近省份纳入总体治理范围。这一行动计划的出台就是基于奥运成功的经验。
该《实施细则》要求：到2017年，北京市、天津市、河北省细颗粒物（PM2.5）浓度在2012年基础上下降25%左右，山西省、山东省下降20%，内蒙古自治区下降10%。此举表明了国家治理空气污染的决心，给各地提出了明确的任务和要求，各地均面临前所未有的挑战。 
对与北京地缘关系最密切的河北，无论是面对河北群众的期待，还是从服务首都环境治理的需要来说，其大气污染防治既具有紧迫性又面临长期性。河北产业结构偏重，钢铁、建材、石化、电力等“两高”行业比较集中。钢铁粗钢产量超全国总量的四分之一，能源消费量居全国第二位，单位生产总值能耗比全国平均水平高59%；以煤烟型、颗粒物为特征的大气污染较重，氮氧化物、烟（粉）尘排放量居全国第一，二氧化硫排放量居全国第二。河北省在为大气治理制定的路线图中，提出了减少燃煤和压缩钢铁产能的大目标。
近日，石家庄、唐山、邢台等城市分别制定了“重污染天气应急预案”。河北省指定的总体目标为2017年PM2.5比2012年下降25%以上，其中，石家庄、唐山、保定、廊坊和定州、辛集PM2.5比2012年下降33%；邢台、邯郸下降30%；秦皇岛、沧州、衡水下降25%以上；承德、张家口下降20%以上。
工业污染是影响唐山市空气质量的主要来源。对此，唐山提出未来四年加大工业企业治理力度，包括整治钢铁、水泥、焦化等重点行业、企业，以减少污染物排放；城市大气污染中，50%的可吸入颗粒物来自扬尘，因此深化面源污染治理，控制建筑施工扬尘，整治工厂厂区料堆、城市周边和配煤场所等干散料场，严格控制扬尘污染显得尤为重要。
廊坊则针对燃煤治污，要求各热力公司要全部安装锅炉脱硫除尘设施、在线监测设备和视频监控设备，确保集中供热锅炉除尘设施正常运行，达标排放，绝不能以任何借口擅自停运治污设施。提出加快取缔淘汰小型燃煤锅炉，提升农村炊事、采暖、设施农业等燃煤设备。
保定要求今年内完成不低于200台的燃煤锅炉替代改造任务；取缔非法经营的储煤场及合法煤炭经营企业不达标储煤场，建立完善型煤配送中心和配送网络。
“同呼吸、共奋斗”是今年“六·五”世界环境日中国主题，正如李克强总理强调的，“既然同呼吸，就要共奋斗，大家都尽一把力”。

　　加强精细化管理
城市发展阶段不同，空气治理的难度也不同。从之前没有任何措施到采取措施，产生的效果会很明显。在采取了初步措施后，进一步采取措施的技术难度则远远大于刚开始。这也是北京目前面临的难题之一。
在北京市政协城市管理民主监督组大气污染治理座谈会上，柴发合表示：“北京从1998年开始实施了十六个阶段的空气治理措施，尤其是北京奥运会就大气污染治理已经做了很多工作，很难找到某一项措施能使北京空气质量出现明显改善。”一旁的中国气象科学研究院研究员张小曳补充说：“仅拿扫地来说，北京每天有四种车在清洁道路，避免出现扬尘。”
“近十年来北京每年PM2.5年均浓度下降2微克/立方米，要求2017年北京市PM2.5年均浓度下降到60微克/立方米，算起来平均每年要下降6微克/立方米，我们污染防治的进程要加快3倍以上才能赶上污染改善的步伐，北京的任务十分艰巨。”柴发合说。
但这并不意味着北京没有事情可做，北京空气污染治理的精细化的程度仍然差得较远。
北京市机动车保有量目前已经突破535万辆。张小曳说：“机动车对污染还有一些潜在的影响，极大地增加了大气的氧化性，如果把机动车数量降低，硫酸盐包括二次污染的有机碳转化的速度和量会降低。”在同样背景值的前提下，提高车速、减停一半机动车，能使机动车贡献的污染下降三分之二。10月22日下午，《北京市空气重污染应急预案(试行)》正式发布实施。北京空气重污染达“预警一级(红色)”时，将实施机动车单双号限行，全市公务用车在单双号行驶的基础上，再停驶全部公务车辆的30%，即公车整体停驶80%。此外，未来五年内，北京将削减燃煤1300万吨，淘汰100万辆老旧机动车。 
汽车油品质量关乎机动车污染。北京油品为国V标准，但含硫量超标现象仍然存在。北京周边区域刚刚开始推行国IV标准。不少过境车为了省钱到周边加油，从而增加了北京的污染。“应加快河北等地区油品质量升级，提高并确保燃油质量，不仅能降低自身的污染也能减少对北京空气污染的影响。”中国石油化工股份有限公司北京石油分公司刘雄华委员建议。
不少人认为2008年之后北京的空气质量变坏了，李昕认为这有两方面的原因，一是随着生活条件的改善，公众对大气质量比以前关注要多得多；二是区域发展不平衡带来人口流动，人口的积聚必然带来污染，发展带来的污染增量抵消了十几年削减存量。
北京经济一直保持持续稳定增长，对于新增的污染源，即使有控制，但总量还是在增长。“既要减存量又要控制增量。” 李昕在张工副市长带队就《北京市空气污染应急预案（报审稿）》到市政协征求意见时表示：“我们注重污染存量的减排，或多或少地忽视了发展所带来的污染增量的控制。只注重削减污染存量而不控制自身和周边的污染增量也是达不到效果的，在老路子上走，花的成本越来越大，见的效果越来越小。未来更多的是控制发展所带来的污染增量的控制。此外，不能就环保谈环保，也不能就污染控制谈污染控制，要同步进行区域经济合作结构调整。进行区域统筹，让京津冀协调发展，包括城市化进程的发展，经济结构的调整和人口规模的控制。”