关于北京市联合执法立法的建议

　　问题及分析：

　　在城市综合管理方面，为保障城市的良好秩序，许多问题需要两个或两个以上部门的协同合作和管理才能解决。

　　目前，我市已经有很多联合执法解决好问题的例子。如城管、治安部门联合查抄非法出售卫星电视广播地面接收设施；交通局、旅游局、工商局、交管局和公安局组成的旅游执法大队，对在八达岭、十三陵等沿线主要旅游景点停放的旅游车辆进行依法检查，整治旅游客运市场；城管部门和工商局、卫生局联合执法，取缔非法“鸽子交易市场”，防控高致病性禽流感；市商委、市农委、市卫生局、市工商局协同作战，在生猪生产流通领域建立严格的监测制度；市劳动和社会保障局、市建委、市总工会将联合展开以解决建筑行业拖欠农民工工资为重点的专项执法大检查等。联合执法，提高了问题的解决能力，为市民切实解决了问题。

　　但是目前尚没有关于北京各部门联合执法的法律依据，只有部分市区制定了联合执法的办法或规定。如海淀区在 2006 年底制定了《海淀区联合执法工作规范》，对海淀区联合执法非常有意义，但扩大到北京市，还是不足的。缺乏市级意义上的联合执法法律法规，不利于联合执法的有效开展。

　　联合执法的必要性在于，它解决了三方面的问题。

　　一是法律规范方面的问题。法律规范对某一方面没有做出明确规定，导致行政机关的职权交叉和冲突，大家都可管可不管，只有联合执法可以全面解决。联合执法还可以在一定程度上弥补法律规范不科学、操作性差的缺陷。

　　二是行政执法方面的问题。独立执法力量不足，通过联合执法可以加强执法力量。独立执法权力不够，通过联合执法可以扩大权力，保证执法效果。联合执法还可以防止有关部门推诿责任。

　　三是执法环境方面的问题。联合执法对执法难度大的问题可以达到高效率、低风险的效果，同时在执法中排出干扰。

　　制定一部北京市的联合执法的法规，可以规避联合执法立法缺失带来的问题。制定此法，可以使北京市各部门执法有法可依，而不是依据临时性的联合发文。同时，制定市级的联合执法法规，可以避免在出现跨区县的问题时联合执法无法可依。现实中，以联合执法机构或者几个主体联合的名义的执法 , 执行的往往是其中一个行政机关的“法” , 而其他的主体则没有执法的权力 , 这种做法的实质上是“一个有权 , 多个越权”。行政机关之间联合 , 其他的行政机关不能凭借“搭便车”的方式来获得合法的执法主体资格。行政机关与立法机关、司法机关 , 甚至是企事业单位、社会团体等非公权力组织之间的联合 , 违反了公权力之间以及公私权力之间的分工原则 , 没有任何法律或法理依据。建立北京市的联合执法法规，可以避免上述情况。另外，建立这样一部法规，可以有效地解决目前联合执法中出现的权力交叉和权力冲突，避免弱化平时执法，避免加剧违法行为。

　　建议：

　　（ 1 ）将联合执法纳入北京市的法治轨道。联合执法在健全法制的过渡时期有其必要性。因此在此时期，应当制定一部法规使其整个操作过程合法。

　　（ 2 ）广泛调研的基础上，确定联合执法的范围。

　　（ 3 ）杜绝行政机关与非行政机关之间的联合执法，将联合执法限制在行政机关体系内，避免被监督主体变成检查主体。

　　（ 4 ）依靠专家，制定联合执法的法规。

　　　　（ 5 ）制定联合执法的法规的目的不是弱化分工，而是在目前法制不健全的环境下，通过这部法规规范执法过程。因此，这部法规是一部过渡性的法规。各个部门的法律规范完善后，联合执法应该减少。