关于在新农村建设中加强土地利用规划与土地管理工作的建议

　　北京市土地资源总量不足，各类用地供需矛盾突出。在当前的新农村建设中，应该通过加强土地利用规划与土地管理工作，调整出大量后备耕地与城镇建设用地，以缓解土地供需矛盾。否则，在普遍出现的增加农村居民点与农村集体独立工矿用地的要求下，有可能出现新一轮耕地流失的高潮。

　　近十几年来北京市耕地大量减少，建设用地大量增加。从 1992 年到 2004 年，耕地面积减少了 42.09% ，建设用地增加了 35.58% 。目前建设用地已占全市总面积的 19.5% ，而在平原区已经占到 35.6% ，从生态环境保护与宜居城市建设的角度出发，这一比例已经不宜有大的提高。实际上，也已经没有继续通过减少耕地来扩展建设用地的条件。因为 2004 年的耕地面积仅余 236437 公顷 ，与 350 万亩（约合 23. 3 万公顷 ）的基本农田保护指标已经极为接近，现有耕地面积已无大幅度减少的余地。

　　同时，北京市建设用地的产出率不高，特别是农村建设用地的利用效率较为低下。全市农村居民点与集体独立工矿用地占全市建设用地的 47.9% ，如果扣除建设用地中的水利、交通和特殊用地，则占到全市城镇村建设用地的 64.3% ，每一农业人口占有建设用地高达 498 平方米 。 22% 的人口占有 64% 的建设用地，只创造了 10% 的二、三产业产值。所以，北京市的建设用地特别是农村建设用地不宜继续扩张数量，而应大幅度提高利用效率。

　　土地利用规划是合理利用土地的重要基础，北京市也曾进行多轮土地利用总体规划，遗憾的是规划指标屡被突破。如 2004 年耕地保有量只相当于《北京市土地利用总体规划（ 1997 － 2010 年）》确定的耕地保有量目标的 68.73% 和基本农田保护目标的 78.97% ；规划要求农村居民点用地减少 140 平方公里，实际增加 12 平方公里； 2004 年的建设用地超出规划指标 230 平方公里，建设占用耕地面积超出规划指标 157 平方公里。突破规划指标的主要原因是未批先用，如 2001-2004 年实际净增建设用地是经审批的新增建设用地量的 3.2 倍。

　　上述情况表明，北京市的耕地流失已经失控，现有耕地必须加大保护力度。在 2005 年制定的《北京市 2005-2020 年土地利用总体规划》中，也把节约用地、严格保护耕地和保障首都经济社会可持续发展作为根本指导方针。但是，在严格保护耕地的同时，我们也还需要新增大量城镇建设用地。按照国务院批准的《北京城市总体规划（ 2004-2020 年）》，仅城镇发展涉及基本农田 164 平方公里左右；特殊用地及交通建设用地 183 平方公里，约需占用耕地 92 平方公里；水利设施和独立选址的市政设施，独立工矿用地等也将占用相当数量的基本农田。要在稳定耕地面积，做到耕地占补平衡的同时，如此大幅度增加城镇和交通、水利等建设用地，必须认真分析北京市土地开发的潜力。

　　北京市宜农荒地资源数量少，质量差，难以依靠垦荒来实现耕地占补平衡。

　　北京市现有农村居民点面积 8.855 万公顷，人均占地 289 平方米 ，为国家标准的 1.93 倍。如将农村居民点的人均占地控制在国家标准（＜ 150 平方米 ）以内，全市将可腾退土地 5.56 万公顷，如果学习其他省市的做法，立法下调占地标准，还可腾退更多的土地。现有的农村集体独立工矿用地 6.47 万公顷，存在大面积的占而未用现象，已经利用的也大多产出率低下。可对其进行分类整理，一部分继续保留为农村集体独立工矿用地，一部分调整、置换为新增城镇建设用地，还有一部分可以复垦为耕地。现有农村居民点用地和农村集体独立工矿用地，是北京市最有开发利用潜力的土地资源。土地整理与复垦是稳定耕地面积、增加城镇建设用地的主要出路。

　　根据上述分析，特提出如下建议：

　　1. 重视耕地流失问题，在新农村建设中认真做好土地利用规划，把土地利用是否合理、耕地是否得到保护，作为衡量新农村建设成效的主要指标。为此，在新农村建设中应该抓好土地利用规划，包括土地利用总体规划和各种专项规划（如区域村镇体系规划）。通过规划，搞好土地合理利用，压缩非生产用地（如居民点占地、未利用土地等），扩展并合理布局各类生产用地（如农、林、牧业用地、二、三产业用地等）。特别是要保护好耕地，并通过种植结构的调整，不断提高经济效益。

　　2. 加大土地整理与复垦力度，强化土地管理与执法

　　在全市范围内开展新一轮的土地详查，并在详查的基础上，建立北京市土地动态监测体系与评估机制，加强对土地的监管，严格查处违法占地行为。

　　针对农村居民点与集体独立工矿用地开展土地整理与复垦，是北京市补充耕地和新增建设用地的主要途径，应成为北京市新农村建设的一项重点工作。但土地整理所需投入很高，据市国土资源局估算，在规划期内整理 200 平方公里农村居民点用地，需投资约 900 亿元。这笔投资仅依靠农民与村集体是不可能负担的，需要创新机制，拓宽投资渠道，建立以政府投资作为引导，鼓励吸引社会资金投入，农民和集体经济组织参与的多元投资模式。

　　3. 村庄建设要树立新思维，创造新模式

　　大幅度减少村庄占地，实现农村居民点用地达标，是土地整理工作的核心任务。为此，需要在村庄建设中树立新思维，创造新模式，改变独栋房屋加封闭大院的传统模式。现在大多数农民已经不再在院子里养猪、养鸡、种菜和堆放柴禾，院子的功能发生了变化，出现了压缩院落面积以节约土地的可能性。应该在不断提高农民生活水平的前提下，提倡修建公共绿地和健身、娱乐场所，修建连栋平房或楼房，扩大公共空间，缩小院落面积，建设房屋紧凑，绿地、广场宽阔，环境优美，农户之间更加开放、更多交流的新型农村社区，使土地得到更集约的使用。政府应组织有关规划设计单位为建设新型农村社区做出规划，为农民设计出实用、经济、美观、节能、环保、省地的新住宅。

　　4. 从制度层面构建节约集约利用土地的激励机制与管理机制

　　河南与安徽等省近期都出台了许多指导性文件，对新农村建设中的村庄布局、公共设施、住宅、基础设施、景观环境等主要技术指标进行了规范。如河南省规定村庄的人均建设用地标准不同区域分别为 80 -100 平方米 、100 -120 平方米 、120 -140 平方米 。这种对土地使用进行规范的方式，值得北京市借鉴。

　　北京市应通过补充、修改、完善土地管理政策、法规，以建立节约利用土地的激励机制与浪费使用土地的处罚机制。在各项政策法规中，关于农村集体建设用地使用权的流转，农村集体资产的管理与处置办法，农村公用配套设施的设计标准与用地标准，不同区域的农村居民点人均占地标准与宅基地标准，耕地和基本农田保护区农民的经济发展和收入补偿办法等问题都是急需解决的。

　　5. 加强政府有关部门和社会力量对新农村土地利用规划工作的参与和帮助

　　建立政府有关部门的参与制度，对各部门参与新农村建设的工作内容、程度与要求做出明确规定。如村镇规划不论委托给什么单位承担，其中确定土地面积基数、规划耕地面积的调整与规划居民点占地面积等均需有区县国土部门参与并审核，规划农业结构调整、农业发展规划必须有农业部门的参与并审核。

　　加强对社会力量参与新农村建设的引导与组织。如组织相关的事业单位以社会服务的形式支持新农村建设，组织企业特别是农业龙头企业服务农民、发展农业生产以推动新农村建设。