关于北京改革调整城乡二元经济结构的政策的建议

　　随着社会主义市场经济的体制和实施，二元经济在内容和形式上都有了新的变化，二元经济结构在北京的真实含义，是指城市扩张中由于发展与公平的矛盾而造成（或维持、拉大）的城市和农村在发展方面的结构性优劣态势或状况。

　　总的说来，在北京有关二元经济结构的各项政策（包括北京的“十一五”规划）和调研课题中，一方面，对于解决二元经济结构的弊端、或者改善这个结构的各项工作明显缺乏针对性，各项政策本身仍是在城乡二元分离的基础上做出的；另一方面，城乡统筹以及工业反哺农业、城市支持农村等工作也缺乏维系北京经济整体发展的功能机制。针对这些普遍存在的严重偏向，可以说在自觉认识和准确把握北京二元经济结构的真实含义方面，还有许多工作要做。

　　北京改革调整二元经济结构的主要机制问题体现为两个既具有普遍性、又具有关键作用的主要矛盾，即制度结构与投入导向、公平原则与利益主体。由于这两个矛盾，经济结构中的各种“元”因素（或部分）缺乏共同的利益维系，城乡统筹也缺乏合理有效的机制保证。

　　一、制度结构与投入导向的矛盾

　　就制度结构来看，首先是阻碍统筹不同经济体制的结构性问题。在城市，所有权和经营权的分离是现代企业制度的根本特性，各种所有制的产权是清楚的；农村则不同，那里的所有权（主要指土地）或者是由名义上的“集体”代表的，或者是由政府来行使的。其次是阻碍统筹城乡经济发展的功能性问题。基本生产资料的功能属性对城市和农村是不一样的。在城市，土地是国家的，农村则不同，土地对于农民是包括生产资料、生活条件和生存环境等基本要素的功能复合体，农民无法把土地仅仅作为生产资料来使用，更谈不上这种使用的效益最大化。第三是阻碍二元经济结构改革的权力分配问题。仅就经济运作来讲，最突出的矛盾是农村没有（至少是严重缺乏）自己的决策权。结构、功能以及权利的矛盾都表明，责任制的运作机制不过是指农民只对自己的困难负责，决策权仍在城市。

　　就投入导向来看，经济增长和城乡居民收入增长之间的比率关系是可以反映出制度结构与投入导向这个矛盾方面的基本状况的。其一，农民收入增长率较高的时候，总体地区经济增长率较低；其二，城市居民收入增长率持续稳步地上升，而且不受经济增长率高低的影响。其三，城乡居民收入差距呈持续拉大趋势，农民收入增长率由 2000 年占城市居民收入增长率的 82% 下降到 2005 年的 72% ，整整十个百分点。不仅如此，如果城乡的增长率各自以其“十五”结束的 2005 年和开始时的 2000 年相比，城市增加了 2.3% ，农村才增加了 0.8% ，几乎是三倍的差距。

　　二、公平原则与利益主体矛盾

　　从北京的实际情况来讲，公平原则与利益主体的矛盾主要体现为三个层面的机制障碍，即机构设置、功能权限、以及分配方式。

　　在机构设置方面，主要问题是领域和职能的对应划分不够明确、各机构之间的联结机制不够有效、以及缺少专门的协调机构。党委、人大和政府都有农委，政府又有作为职能部门的农业局或农林局，这些涉农的机构虽然各有职能分工，但机构设置的根据并不在涉农领域本身，更多的却在于党、人大和政府各自体系的条块划分。这样，或者是某些机构（比如农委）并不具有管理涉农事务的权限，或者是具体的职能部门（比如农业局）权限太小。由于机构改革以及市场化运作等原因，原来属于政府的某些职能转为事业单位承担（比如区县的农业局和各种涉农的中心就是这种关系），结果在行政执法中连确定执法主体都成了问题。更重要的是，改革调整二元经济结构的关键是实施城乡统筹，但是一直没有专门负责这个统筹的协调机构。

　　在功能权限方面，现有的农村组织或者缺乏农民自我负责的功能、或者缺少代表农民利益的权力。这讲的利益主体是指最基层的组织形式，从法律上讲，农民利益主体的代表应是基层的代表大会或村民大会，但是就实际运作中的代理功能来讲，利益主体是由村民委员会来代表的。很显然，村委会在这方面的职能权限极为有限，尤其是它并不能对土地的所有权和决策权实施代表和代理，而这方面恰恰是公平原则能否落实到利益主体身上最为关键的一环，从北京城市扩张的现实来讲，甚至是最主要的利益所在。

　　在分配方式方面，主要就是指国家层面（或者说经由国家）的二次（或多次）分配，主要体现为公共用品供给和广义的社会保障。二次分配则是针对全体公民而言的。在这方面，现在涉及城乡利益的事情往往只是从道义上进行补偿，不仅缺少市场意义上的交易标准，更没有纳入二次分配（或者通过二次分配来调节）的常规机制。所谓二元，这里是就城乡存在的自然特性来说的。各级政府的社会保障部门只管城市问题本来是符合实际情况的，现在的机制障碍并不在于城市没有去管农村，恰恰相反，是缺失专门负责农村的社会保障机构。公平原则在落实到不同利益主体身上的时候都必须考虑分配对象以及分配方式的针对性。

　　我们认为，实施改革调整城乡二元经济结构的主要任务是整个经济增长方式和分配机制方面的创制，而创制的基本要求是公平原则的落实、制度性结构的合理以及投入导向的有效统筹。为此，我们对北京整个经济增长方式和分配机制方面的创制提出以下政策构想及其实施途径。

　　一、以城乡合作的方式，统筹农民土地产权的落实与土地的综合利用

　　这个建议的针对是城市扩张的需要与农民要求增进土地效益这个现实矛盾提出来的，其基本的政策构想及实施途径，是在现有的土地储备和管理的基础上，让农民以某种组织形式作为他们的利益主体，在维护其土地权益的同时和城市共同参与土地的综合利用及管理。让进行交易的各方都可以借助使用权，能够实际上以所有者的身份或资格来维护自己的土地权益。同样，如果土地储备和管理机构与农民土地代理组织是以合作机制来实施土地的综合利用的，那么国家（或政府职能部门）按规则也只是交易的一方，同时也必须考虑合作整体的利益。这样，就有可能形成一种变通办法或机制，在土地综合利用方面实施“工业反哺农业、城市支持农村”的权益功能。

　　简括说来，之所以要以城乡以及多方利益主体合作的方式实施土地的综合利用，其主要目的是为了在土地方面的改革调整二元经济结构设置一个连接产权和经营权的机制，或者说创制一种减少二元结构弊端的新型土地生产关系，而不是不切实际的“确权、确地”，或者仅限于政策性的“补贴”或道义性的“补偿”。

　　二、出台创制新型合作经济的政策，建立促进农村经济形态转型的统筹机制

　　新型合作经济既是经济形态转型的一种运作模式，也是农民在这个转型中能够增进自身利益的一个机制保证；这种合作经济并不仅仅是农民的合作，更应该是包括各种所有制、各种产业和行业、以及政府、社会、个人等各种实体共同参与的经济合作形式。政府应尽快出台能够使农民作为所有者加入到新型合作经济的组织和运作结构中来的政策，并通过政策的统筹，使农民能够在自身素质和能力都处于竞争劣势的时候，就开始平等地参加优势从业者的经济活动、以及公正地分享到由合作而产生的增值利益。

　　三、建立健全二次（或多次）分配体系及专项公共财政，统筹公共用品供给

　　农村和农民在经济竞争能力和生活改善能力方面的最大弱势，就是得不到和城市水平同等或差不多的公共用品供给。为此，政府需要在进一步明确集体产权并出台相应的集体产权处置办法的基础上，制定具有“反哺”和“支持”功能的公共用品供给制度和社会保障制度，并设置对此具有相应协调职能的财政预算和管理办法。

　　四、从发展战略角度，研究制定改革调整北京二元经济结构的实施办法

　　　　北京二元经济结构的改革调整是以整体经济增长方式及二次（或多次）分配方式为核心内容的经济形态转型，而且必然是一个较长时期的、具有延续性的发展过程，因此必须从发展战略的角度尽快研究制定实施办法。具体包括两个主要内容。 1 、建立由市委书记、市长负责、各职能部门主要领导参加的联系会议制度，并赋予会议的决定以政策制定的职能，从而以会议决定的形式对改革调整进行指导、组织、协调和实施。 2 、由联系会议指定相关职能部门和研究单位，研究制定北京改革调整二元经济结构的基本目标、阶段任务、考核指标、以及具体措施。