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关于完善我市政策性农业保险的建议

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  提案内容 问题:

  北京谷物协会、北京果树协会和北京养鸡协会等几家行业协会受市政府有关部门的委托,从2004年开始进行了种植和养殖业农业保险的探索,在全市范围内建立风险互助试点,进行了卓有成效的探索,形成了互助合作农业保险的雏形,为我市出台政策性农业保险奠定了基础。2007年市政府通过招标的方式,委托中国人民财产保险公司、安华农业保险股份有限公司和中华联合保险公司三家保险公司承担我市政策性农业保险工作,市政府为参保的农户提供50%的保费补贴,各区县和乡镇政府根据自身财力再为农户提供部分保费补贴,鼓励农户参保,减少农户缴纳的保费额度,提高农户参保积极性。市财政还为保险公司提供总保费10%的工作经费。三家保险公司积极响应市政府的号召,2007年上半年就在全市开展了承保工作,主要业务范围包括小麦、玉米、苹果等种植业和肉鸡、奶牛等养殖业。截止到2007年8月底三家保险公司共收取保费(加上市、区政府补贴)6165万元,参保农户41585户,支出赔付2606万元,得到赔付的农户有10243户,取得了较大成绩。但也暴露出一些问题:一是政府前期委托行业协会开展农业保险试点研究,而招标时却只选择商业保险公司,未考虑行业协会,使保险制度和管理模式缺乏连续性,也不符合国务院关于保险业改革发展的若干意见《国发〔2006〕23号》的“发展多形式、多渠道的农业保险”的文件精神,不利于发挥行业协会和农业部门在农业保险中的积极作用,难以防止道德风险,高风险、高赔付、高成本等影响农业保险发展的几大问题将再次出现;二是个别保险公司在经营过程中存在恶性竞争,违背保险规律;三是不同作物和不同地区采取统一费率,不利于农业保险的发展;四是农业保险缺乏必要的理论和技术支撑。这些问题不解决将严重阻碍我市农业保险的健康、持续发展,甚至会重蹈商业保险公司承办农业保险失败的覆辙,使农民失去得来不易的生产保障。

  分析:

  1、农业保险初期应鼓励探索多种农业保险模式

  (1)国务院23号文件和农业法明确指出建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系

  国务院关于保险业改革发展的若干意见《国发〔2006〕23号》中明确指出:应积极稳妥推进试点,发展多形式、多渠道的农业保险。认真总结试点经验,研究制定支持政策,探索建立适合我国国情的农业保险发展模式……。发挥农业部门在推动农业保险立法、引导农民投保、协调各方关系、促进农业保险发展等方面的作用,扩大农业保险覆盖面,有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系。农业法中明确指出:国家支持农业保险,鼓励建立为农民和农业服务的互助保险组织。可以看出;互助型农业保险是受国家法律保护的。

  (2)国际上有许多国家成功地实践了互助合作式农业保险

  国际上许多国家成功地开展了互助合作式农业保险。我们的邻国日本,在战后为了发展农业经济,组织农户成立了互助组,并开展了互助合作保险。全国分为三级机构,即由基层的市町村农业共济组合(互助保险合作社)、中层的都道府县农业共济组合联合会(互助保险合作社联合社)以及高层的全国农业共济组合联合会组成完整的保险机构,为日本农民提供了很好的保障。另外,法国、韩国等也实行的是互助式农业保险。美国实行的是保险公司和合作组织共同承办的农业保险制度。

  (3)我市农业保险的历程也证明互助保险是有前途的

  ①商业保险公司开办农业保险没有总结出很好的成功经验

  北京市农业保险始于解放初期的1950年,1958年,随着农业“大跃进”的深入和人民公社的出现,农业保险业务全面停顿下来。1982年,中国农业保险在全国恢复试办。恢复后的北京农业保险由中国人民保险公司北京分公司承办,开办的主要是种植业和养殖业相关险种。北京农业保险自恢复以来,经历1983年~1995年的政策性农业保险发展期、1996年~2003年的商业农业保险经营萎缩期和2004年~2005年的当地财政补贴的政策性农业保险经营试点期三个阶段。实践证明,纯商业保险开办农业保险是不成功的。主要原因是商业性保险公司必须执行现行金融企业财务制度,当年保费必须全部入账,如果当年灾情较小,赔款之后有盈余,只能作为利润,向总公司进行交纳,向投资人进行分红,或作为资本公积金,而不能进行滚存。

  ②行业协会承办互助式农业保险试点深受农民欢迎

  在市政府的支持下,我市几家行业协会2004年率先开展了农业保险试点,在江泰保险咨询有限公司专家的指导下,各协会均成立了风险互助金管理委员会,并在民政登记注册,中国保监会认定,实现了依法经办。并逐步建立了较为完善的互助合作保险的管理制度,起草了相应的管理办法、条款和细则,开发出了十几个保险险种、并培养了一批保险业务人才队伍、开展了大量的农业保险业务。截止到2007年底,累计参加风险互助的农户27.57万户,共承保农业风险13亿多元,筹集互助保险金1820.43万元,为受灾农民补助1970.19万元,初步搭建起了互助合作农业保险的平台。与商业保险公司比较,互助式农业保险有四大优势:一是互助保险农民既是保险人又是被保险人,协会和会员利益一致,可实现有灾赔付,无灾积累,巨灾可实现比例赔付,降低了风险;二是由于互助组内部的互助监督,有利于培养农民的诚信意识,降低道德风险;三是协会可将技术推广、产销服务和农业保险结合起来,为农户提供全方位服务,有效降低了工作成本,同时也有利于促进合作经济组织的发展;四是有利于把政府财政的救助资金通过风险互助直接、科学、公平、透明地揣进受灾农民的兜里。因此深受农户欢迎。

  2、个别商业保险公司的不规范行为违背保险规律,增加了道德风险

  为了引进竞争机制,市政府明确指出每个区县要选择两家保险公司来从事农业保险业务。为了吸引农户参加本公司保险,个别保险公司向农户许诺如果当年不出险就将农户缴纳的保费全额退还,一旦发生灾害,部分核灾人员由于核灾工作量大、责任心差等多种原因,灾害的面积、程度基本上完全听农户的一面之词,根本不去进行实地核查,而且也不考虑农作物的恢复功能,当时就按农户要求赔付,有的甚至轻灾也按绝产赔付,使实际赔付额远远大于应发放的受灾款,人为地造成赔付率的不合理增加,没有有效地防止道德风险的发生。这些问题虽然受到保监会的批评,但仍未得到很好改进,给参加农业保险的农户一个错误的信号,将农业保险引上错误的轨道。

  3、不同作物和不同地区实行同一费率不科学

  近几年不同作物灾害发生情况表明,各种作物受灾率有很大差异。据北京谷物协会对小麦和玉米两大作物的受灾率和赔付率统计,2005年-2007年全市小麦受灾率为10.5%、赔付率为51.4%,而玉米为26.3%和224.6%,分别为小麦的2.5倍和4.4倍,采用相同的费率势必造成不同作物之间的收支不平衡,影响农户对小麦等受灾率较低的作物的参保积极性。不同地区由于地理位置的差异,其受灾率和赔付率也有很大差异。以受灾率为例,小麦和玉米两大作物全市平均受灾率为20.45%,而平谷高达43.97%,延庆只有6.33%,前者是后者的6.9倍;小麦和玉米两大作物赔付率全市平均为162.29%,其中密云为311.4%,延庆为61.44%,前者是后者的5.1倍。因此,应提高受灾率和赔付高的地区的费率、降低受灾率和赔付率低的地区农户的保费,这样一方面体现了公平的原则,另一方面也可提高受灾率低的地区农户的参保积极性。

  4、农业灾害等级评估缺乏技术支撑

  由于农作物面积大、灾害种类多,很难采用财产保险常用的直接认定的方式确定损失的程度,而主要采用估产的方式确定损失,但是由于农作物在不同时期受灾、以及不同的灾害对农作物的影响有很大差异,不同人员对灾害的损失估计值存在很大差异,无法实现科学核灾,引发与农户的矛盾,增加赔付金额。因此急需加强相关技术研究,以建立科学的灾害损失评价体系,为农业保险的发展提供支持支撑。

  建议:

  1、鼓励多种形式的农业保险:将风险互助(互助型农业保险)作为我市政策性保险的一种补充形式,政府给予和保险公司相同的政策支持。经过几年的探索,再确定适合的农业保险承办模式。

  2、协会与保险公司开展农业保险的模式可根据各行业的特点自行选择:一种是分别制定保险条款,单独开展承保、理赔,平等竞争;另一种是协会与保险公司合作,发挥各自优势,由协会组织农民开展互助保险,由保险公司搞再保险。

  3、保监会、保险主体之间以及社会各界要加强对从事农业保险的各商业公司和行业协会的监督,防止出现违背保险规律的恶性竞争,保证农业保险的健康、持续发展,让农民长期受益。

  4、尽快研究制定分别费率:根据不同地区和不同作物的灾害发生率尽快对全市各类型区灾害发生的历史资料进行分析和研究,按灾害程度的轻重进行分级,实行分别费率。

  5、加强农业灾害等级评价技术的研究:特别是加强对目前发生频率较高的雹灾、风灾、旱灾等常见灾害对作物产量的影响研究,为农业保险的发展提供支持支撑。