关于利用数字科技手段加强印章管理的建议

　　提案内容 近年来，首都公安机关在加强印章治安管理方面做了大量工作，印章治安管理信息化水平正在逐步提高。但是，现行管理机构相互脱节，惩治处罚的法律法规不健全，缺乏牵头单位从而造成漏洞百出。因此，未经公安机关审批私自刻制公章、经过审批后到非指定公章制作企业私自刻制的问题屡屡发生，扰乱社会治安危害百姓生活。尤其是无法为印章使用相对人提供简便、可行的鉴别途径，致使不法分子冒天下之大不韪利用私刻、伪造公章实施犯罪 ，工商、税务、海关等部门几乎每天都要接到类似的印章欺诈报警，政府权力的威信以及企业、商家经济利益蒙受巨大损失，整个社会诚信度大打折扣。目前，2008年北京奥运会日益临近，由此带来的巨大商机也日益显现，北京正面临着空前的发展机遇，在打造“科技奥运、人文奥运、绿色奥运”的同时，我们还应抓住历史机遇，着力打造“诚信奥运、诚信北京”，促进首都经济社会的可持续发展。鉴于上述原因，利用数字科技手段进一步提升北京印章业治安管理信息化水平，依托印章治安管理信息系统建立印章数字信息体系已迫在眉睫。

　　公章是国家机关、企事业单位、社会团体以及其他组织的权利标志，几千年来印章在老百姓的心目中就是皇权和江山社稷的象征。印章在我国的政治、经济、军事、科研、教育等社会管理和经济活动中发挥着不可替代的重要作用，确保印章，尤其是公章产生和使用过程的严密性、安全性和真实性是维护政府权力的威信、保障经济活动和社会秩序等领域安全有序的必然要求，因此是建设和谐社会的必要条件。

　　为此，面对印章制作数字化趋势和数字技术飞速发展的状况，本人专门对北京市印章业管理的薄弱环节进行了调研，并邀请数字和网络技术专家座谈，聘请数字管理和网络安全专家介绍国外以及国内有关省市印章业信息化管理的先进经验，初步提出一套更为完善的印章管理设想，供管理部门参考。

　　一、北京市印章业管理中存在的薄弱环节

　　在走访调查的基础上，我们感到，管理环节脱钩和法律环境不完善，造成北京市印章业管理中存在如下薄弱环节：

　　1、首先是相关政府部门之间尚未形成有效的合作机制，存在未批私刻以及审批后私自刻制现象。由于一些公章使用单位缺乏法律和安全意识，而现行法律法规对未经公安机关审批私自刻制或审批后到非指定公章刻制企业刻制公章又无相应罚则。在这种情况下，技术监督、工商、税务等政府部门在发放机构代码、营业执照年检、税务登记过程中亟待各自分兵把口，齐抓共管。与此同时公安机关加强协调和服务职能，对公章制作是否合法加以验证，形成有效的合作机制。

　　2、公安机关现行管理系统数字化水平不高，造成无法有效利用现代信息和网络安全技术对公章产生过程实现有效地控制。据了解，目前应用的印章业管理软件系统，尚未实现对公章的印膜数据采集和信息留存，该印章管理软件系统数字化网络化程度，无法满足印章审批上传、章膜数据保存，以及网络化传输和管理。从而无法保证公章产生过程的安全性和可靠性，尤其是严密性的要求，更不能满足即时为印章使用相对方提供鉴别和有关部门监管的目的。即无法发现哪些单位未到公安机关审批，又无法监督审批后的公章是否到指定公章刻制企业刻制。

　　3、缺乏便捷、有效的公章鉴别途径，伪造公章犯罪问题得不到有效遏制。公章产生以后，违法犯罪分子可以根据印文扫描复制，因此，如果不能为公章使用相对方提供有效鉴别途径，伪造政府机关、企事业单位公章犯罪问题就难以从根本上加以杜绝。

　　4、伪造印章篡改印章犯罪活动是危害首都社会秩序和经济生活的毒瘤，特别是在奥运商机日益显现的2008年。

　　从目前查处情况看，假公章犯罪涉及党政机关、司法部门、军队、武警、金融系统、税务系统、科研机构、教育学院、商业企业，几乎涵盖了各个系统、各个部门，并已形成严重的危害。

　　●北京市无业人员假冒中央党校干部局局长伪造公文印章实施诈骗被判处无期徒刑

　　2007年3月，北京市第一中级法院以诈骗罪判处本市无业人员沙东波无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　沙东波假冒中共中央党校干部局局长的身份，于2004年10月至2005年6月期间，采取私刻“全国政协办公厅”公章、伪造全国政协公文及领导批示等手段，以帮助北京腾达之星文化发展有限公司办理筹建全国政协文史馆相关手续的名义，先后骗取该公司人民币140余万元。

　　●西城区法院审结乒乓球世界冠军张怡宁、王励勤被诈骗案

　　西城区法院审结倍受关注的世界冠军张怡宁、王励勤及著名体育教练周树森等人被诈骗案，以诈骗罪判处被告人张笑（女，19岁）有期徒刑10年，并处罚金1万元；以伪造公司印章罪判处被告人赵文钧（男，47岁）、王一体（男，28岁）各有期徒刑1年。

　　2006年4月至5月间，张笑冒充北京国瑞兴业地产有限公司某股东女儿及公司销售代表，以能购买北京国瑞兴业地产有限公司低价房为名，采取伪造公司印章、伪造收据及商品房买卖合同、收取房屋保留定金和代理购房公证、收取购房款等手段，先后骗取张怡宁、王励勤、周树森以及其他客户共计321万元。期间，同案犯赵文钧、王一体2人共同为张笑伪造地产公司印章3枚。

　　●无业人员因犯巨额票据诈骗罪被市第一中级法院判处死刑

　　日前，市第一中级法院对无业人员马新（男，37岁）巨额票据诈骗案进行了宣判，以票据诈骗罪，判处马新死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。

　　2000年10月至2001年5月间，马新伙同他人以高息为诱饵骗取单位存款，采用私刻印章、伪造贷款手续、使用伪造的银行票据等手段，诈骗2起，诈骗金额达人民币7000余万元，尚有人民币5100万元未追回。

　　法院认为，马新以非法占有为目的，伙同他人使用伪造的银行票据，骗取储户存款，其行为已构成票据诈骗罪，诈骗数额特别巨大，给国家利益造成特别重大损失，依法应予惩处。

　　●2007年5月，海南发现一起以“奥运会”名义诈骗师生的案件，其中透露了伪造的“海南省公安厅侦查专用”和“海南省教育厅专用”印章就很典型。另外2001年5月轰动京城的“首钢亿元诈骗案”中，首钢总公司存在上海浦东发展银行北京分行翠微路支行的1亿元，有7000万元被以委托贷款形式骗走。经立案侦察，警方发现这些帐目均存在假印章、假票据。

　　●90年代发生的北京青年报大厦被诈骗2000万元工程款的案件，也是一起利用伪造印章鲸吞国有资产的典型案例。2005年北京市德通实业公司法定代表人刘德明使用伪造的“北京市住宅机械施工公司”印章诈骗600万元合同款。

　　类似的案例还有很多，据北京市司法系统统计，2006至2007年度北京市法院系统仅涉及到利用私刻、伪造印章从事非法活动的案件共审理了3600余件，在2007年的前5个月中，仅北京市公安机关就收缴假印章8906枚，印章坯料9600枚及一大批用于制造假印章的电脑、激光雕刻机等工具。其危害性涉及到社会的各个层面，严 地干扰了人民的正常生产生活秩序，破坏了社会的和谐，这种现象已引起社会各界广泛的关注，要求公安机关会同有关部门采取有效措施加强对印章管理，严厉打击制贩假印章违法犯罪活动。

　　目前，伪造印章篡改印章的行为已经蔓延到制作假文凭假证件范围，首都作为全国教育文化中心，其影响十分恶劣，而且造成的损失十分巨大。

　　在目前较为火爆的房地产、金融活动中也存在各种类似的机构犯罪和个人犯罪活动，必须加以铲除，否则对于房地产和金融秩序带来严重影响。

　　二、采取数字科技手段打造先进的印章业治安管理信息系统才能有效解决伪造印章篡改印章的违法犯罪行为

　　随着科技的不断发展，犯罪分子伪造与制假的手段也在不断更新。随着扫描仪与激光雕刻等刻章技术的推广，伪造一枚高度相似的印章的门槛大大降低。随之而来带给管理机关的管理与鉴别难度也大大提高。使用高科技手段，利用数字技术，打造先进的印章管理系统是当务之急。

　　公安部《印章治安管理信息系统标准》中提出印章编号的要求，与身份证号码一样，一个公章从诞生开始就给予一个唯一的编号。依靠印章唯一编号，及完善的印章管理信息系统，可以有效地对印章的整个产生、使用过程进行全程监督。

　　传统的印章比对鉴别技术，依赖印章本体，或者纸质的留印存档，检验过程慢，代价高，异地验印无法实施，只能针对一些大案要案中涉及的印章进行单个比对鉴别，无法满足社会公众的需求提供公开、快速、准确的印章鉴别服务。印章数据档案系统，应在印章交付使用前，就将完整的印章信息、印章章面图像留档，通过数字签名防抵赖技术，采集并存放于数字化的档案中心。需要对印章进行鉴别时，系统可以通过加密网络传输，将待验印章的扫描图传输至印章数据档案中心，依据存储在中心的电子档案，可以迅速准确地给出鉴别报告，并传回给请求方。

　　三、建议与对策

　　北京作为全国政治、经济和文化中心，直接影响到我国在世界上的声誉和改革开放的进程。进一步落实现有治安法规，强化对印章的治安管理，不仅十分必要，而且十分紧迫，这种现象已引起社会各界的高度关注。诚如全国人大代表石英所说：“假公章是当今经济犯罪的重要工具，对社会的危害不亚于贩卖枪支和毒品，打击伪造公章和利用假公章进行违法犯罪，必须像打击贩枪、贩毒那样，才能遏制住此类犯罪行为。”

　　根据前面的调研情况，经会同有关专家研究，要杜绝假公章的存在，必须抓住公章产生和使用这两个关键环节，建设高科技含量的印章信息管理系统，提供便捷、有效的印章鉴别服务。

　　（一）引入高科技含量的印章信息管理系统，建立公安机关牵头、政府多部门参与控制的印章监管体系，杜绝未批私刻和批后私刻的问题。一方面，采用最新的IC卡技术来对印章的整个审批制作流程进行全程监控，确保经过审批的公章必须到具备合法资质的公章刻制企业刻制，从而保障公章产生的安全性。另一方面，在印章管理系统中，引入工商、民政、编办等发证部门信息，依托管理系统采集的信息，对未到公安机关审批的，及时进行督促、检查；对私刻公章的单位，技术监督部门不予发放组织机构代码，工商部门不予年检，确保公章产生过程的严密性和真实性。印章管理鉴别信息系统能够将存于印章数据库的章膜数据与申报刻章者的电子签名以及制作企业电子签名信息全部集中在鉴别系统中，并且可三项合一地相互比照加以鉴别，同时体现时间地点事件等所有信息功能，由此真正做到天网恢恢疏而不漏。为公安司法检查等执法机构提供有效的办案依据。

　　（二）依托印章信息管理系统，建立便捷、有效的鉴别体系，确保印章使用过程的安全性,铲除假公章的立足之地。一是增加电子印鉴留存功能，为鉴定手段数字化奠定基础。采用先进的计算机技术，对印章章样进行保存，确保采样的精度、准确度和安全性。同时，采用严格的电子签名存档程序，确保采集数据的真实性。目前利用数字化技术完全可以采集到全面准确的数字信息。二是对印章材质做出规定，保障鉴定的可行性。只有最大限度地减少印章变形率，留存的电子印鉴才能在鉴定过程中有效发挥作用。因此，要通过鉴定确保印章使用过程的安全性，必须对印章材质进行限定。比如，采用铜质印章。三是采用科学、快速的鉴定方法，确保鉴定结论的权威性。据了解，目前已有企业开发出此类鉴定软件，并已取得国家专利。使用此类鉴定软件，可以为公章的使用提供便捷、科学的鉴定结论，从而防范利用伪造公章、假公章欺诈等违法行为的发生。新型的印章数字信息系统具有以下功能：包含抓拍、审批、上传、IC专用加密卡（企业信息）、制作、面对市民的语音查询公共平台和资料传真等等，如果采用这种系统，当印章制作完毕，能够将章膜数据上传并永久保存；该系统能够实现印章制作的远程服务和一站式作业；

　　（三）加强法律法规宣传，发动多方力量参与，提高全社会的印章安全意识。一是通过宣传印章审批法律法规，明确告知公章使用单位，只有经公安机关审批、到公安机关认定的具有合法特种行业许可证的正规公章刻制企业刻制的公章，才是合法的、安全的。二是通过印章业协会，发挥行业自律作用，引导公章刻制企业树立为经济社会发展保驾护航的意识，自觉配合公安机关建立严密的印章安全防范体系。三是通过广泛宣传印章鉴别的必要性，提示国家机关、企事业单位、个人在重大事项交往过程中，自觉进行印章鉴别，以防造成严重损失，从而达到保障社会交往安全的基本目标，并使社会诚信度得以不断提高。新型的印章数字管理系统，已经摆脱了原始的纸质留存和黄纸留存，不再需要恒温恒湿和巨大的空间保存这些章膜，而是采用数字信息技术大大减少空间占用和环境条件的投资，系统每天自动备份数据，保证印章法定使用的永久性、真实性，符合推动印章制作行业科学发展，合理推进，使这个古老的行业焕发出青春。

　　此外，建议政府尽快研究出台新的印章管理规范，对未批私刻、批后私刻等影响公章安全体系的行为予以处罚。对此，浙江等地已制定、出台了专门的政府规章。

　　最后，希望通过该议案的办理，督促公安机关加快印章管0系统的技术改造，增强工商、技术监督等部门与公安机关的联系和配合，在北京市建立起一个安全、严密实用可靠的公章鉴定安全防范体系，使伪造公章等违法行为失去立足之地，使政府威信和经济交往安全得到有效保障。在此基础上，通过打造“诚信北京”，促进我市经济、社会的持续发展。