积极探索加强人民政协民主监督有效途径 （专版）

　　市政协成立3个民主监督组开展活动

　　观点4以协商民主理论引领政协民主监督工作观点1民主监督应体现在决策和立法监督观点5发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用观点2党派监督应当有法可依  

　　人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。与政治协商、参政议政职能相比较，民主监督一直是政协三大职能中的薄弱环节。12月10日，市人民政协理论与实践研究会召开研讨会，150余位委员、学者围绕加强民主监督职能主题研讨交流、建言献策。与会者建议，政协民主监督应与人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，形成监督合力。

　　经过多年的发展，为何民主监督职能依然薄弱？一位参加研讨会的专家表示，这其中既有认识不到位的原因，也有制度不健全的因素。“有些政协领导和委员对开展民主监督存在畏难情绪，觉得可有可无，作用不大；还有人担心搞民主监督就是‘找茬儿’、‘添乱’、甚至‘干扰一线工作’；另一些人则对民主监督抱有过高的期望值，认为凡是政协提出的意见、建议，党政部门就一定要落实，否则就是不民主等。”在政协外部，有些党政干部特别是领导干部缺乏接受监督的自觉性。同时，政协章程及有关文件对监督的内容和形式做了原则性规定，但是在具体实施过程中，仍然缺乏具体、操作性较强的运作机制和明确的约束机制，导致监督效果受到一定影响。

　　市政协常委、民进市委专职副主委毛桂芬表示，人民政协的民主监督尽管不是国家权力性质的监督，却具有警示功能和反馈功能，能起到反馈信息、警示政府及制约权力的作用。人民政协民主监督不是权力监督,是对公共权力不具备法律约束力和纪律强制力的无形限制。但是，无形限制并不等于没有限制，在一定条件下,它的限制作用可能会超过强制力的限制。这是因为正确的民主监督具有人民性、正义性和真理性而能够由“软”变“硬”，因此，民主监督起着提取和吸纳民意的作用，使执政党民主决策和科学决策的社会基础更加广泛和深厚，从而巩固中共执政的合法性基础，它的资政功能有利于中共和政府提高决策科学化、民主化水平，从而提高中共的执政能力。建立完整的监督体系，保障权力的正确行使，也是中国特色社会主义民主政治发展的基本要求。人民政协的民主监督不但监督层次高、监督的内容重大，而且是依靠组织的力量进行监督，可以下通各界，上达中央，因此，人民政协的民主监督在国家整个监督体系中具有独特的优势和作用。

　　其实，在民主监督方面，市政协一直在进行探索和总结。1996年，针对本市在财政预算制定、执行过程中存在的突出问题，广大政协委员强烈要求加强财政预算民主监督，市委、市政府也希望市政协能够在财政预算民主监督方面有所作为。八届市政协第27次主席会通过了经济科技委员会提交的《关于对本市财政收支情况加强民主监督的设想》，正式成立了“财政预算协商监督小组”，后来改名为“财政预算民主监督小组”。十多年来，财政监督组切实履行民主监督职能，每年向市委、市政府提交两份书面报告，在推动本市依法理财，促进财政体制改革，确保首都经济又好又快发展方面发挥了重要作用，得到市领导的高度重视和充分肯定。期间，十届政协委员会成立了新闻舆论导向民主监督小组；2003年，市政协首都社会治安综合治理工作民主监督小组又正式成立。

　　今年，为更好地履行民主监督职能、推进首都城市科学发展，市政协在已有的民主监督小组的基础上，成立了财政预算、新闻监督、城市管理3个民主监督组开展活动。据了解，明年市政协还计划成立新的民主监督组。

　　“我们必须准确把握民主监督的定位。政协民主监督不是权力监督，要充分发挥非权力监督的特点和优势，通过成立民主监督组等实践不断探索有效的组织形式，丰富民主监督理论，并认真加以总结，更好地指导实践。”市政协主席吉林在研讨会上的讲话掷地有声。

　　加强民主监督工作，不能单凭党委书记开明、重视政协工作，或政协主席、政协委员有水平、威望高，必须靠建立带有根本性、全面性、稳定性和长期性的制度和规范、有效、系统的工作机制来保障。确保有制可依、有规可守、有序可循，努力形成长效机制，努力克服监督的随意性、虚置化等问题。

　　对此，与会专家建议，需要制定位阶更高、更为权威的法律法规，为民主监督划定清晰的边界，提供强有力的法律支撑和更细致的实施方法；将人民政协的民主监督与人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成监督合力；建立有效的反馈机制，对被监督者办理政协民主监督的批评、意见和建议要规范其程序，明确其责任，对在规定期限内未办理的部门，政协要问责，要通过党委和政府实行纪律处分；将民主监督列入党委政府的议事日程，纳入党委政府督查工作，定期听取政协民主监督开展情况和党政部门办理情况的汇报，增强民主监督工作的权威性和实效性，将民主监督落到实处。同时，应建立民主监督的保护机制和激励机制，为其提供服务和保障。

　　观点1

　　民主监督应体现在决策和立法监督

　　人民政协民主监督作为社会主义监督体系的重要组成部分和政治监督，因其以民主为核心，以监督为手段，以支持为目的，以协商为基础，已成为推进我国民主政治建设的重要力量。

　　市政协委员、朝阳区政协主席辛燕琴表示，民主监督发展趋势首先应该体现在对党委部门的监督，重点是决策监督。应该通过人民政协在决策前提供“可行”或“不可行”性研究意见，在决策后提供执行情况的评估意见。同时，在体现党派间相互监督的基础上，应逐步将人民政协的民主监督纳入到党的议事规则中，明确到与党内监督、法律监督、行政监督相辅相成的规定里，形成优势互补，进一步体现监督体系的完整性。人民政协应当受社会各界人士的委托监督政府，不是受邀监督，应通过制定相关人民政协民主监督意见，对监督对象、监督主体、监督程序、监督反馈、监督评价、监督考核等做出具体、可操作的规定。另外，民主监督还应体现在参与立法监督。人民政协的民主监督应由现在的对“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行”进行监督，前置到在立法程序中加入听取民主党派和人民政协相关界别意见的内容，并作为一个必要环节。

　　人民政协的民主监督源于群众监督而又高于群众监督，它有别于政体内的监督而又与政体内的监督并行，体现出位置超脱、包容性强的特点，易于与其他监督形式相结合。对此，辛燕琴建议，首先，民主监督应与党内监督、法律监督、行政监督相结合，形成优势互补，体现出监督体系的完整性。同时，民主监督与舆论监督相结合，与群众监督相结合，推进监督式民主发展，提供一种单靠党政机关所不易提供的信息，发现一些党政机关自身所不易发现的错误，实现对党和国家权力的制约和监督，减少各级党政领导机构决策的失误和政治腐败。

　　观点2

　　党派监督应当有法可依

　　人民政协的民主监督是以协商讨论和批评建议为主要形式的监督，本质上讲是一种民主权利、民主形式和民主渠道。它不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。民主党派成员在政协，是以政党名义开展监督活动。

　　但是，从现行政协章程看，政协监督的对象主要是“国家机关及其工作人员”，而没有明确规定包括任何政党。市政协常委、北京师范大学教授万建中认为，加强政党监督，关键在于立法。目前，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度尚无统一立法，各民主党派的参政议政和民主监督活动是在有关政治原则的指导下进行，缺乏明确的法律依据。可以制定“民主党派参政议政与民主监督法”，对民主党派在国家政治生活中的性质和任务，作用和地位，运作方式等做出规定，使人民政协的民主监督从宪法修正案上的抽象可能变成明确的可操作的法律现实。

　　他认为，制定“民主党派参政议政与民主监督法”，并不会改变民主监督的性质，反而使民主监督变得有法可依。政党执政的合法性原则、利益整合原则、依法治国原则等等，是人类共同创造的政党政治的有益成果。所有这些都应该认真借鉴，用以发展和完善我国的民主政治，发展和完善我国的政党制度。

　　观点3

　　民主评议要“评”到点子上 “议”到关键处

　　民主评议是有计划、有步骤地组织政协委员，集中对同级政府及其有关职能部门开展的一种专项集体民主监督。这种方法成为人民政协在新形势下发挥作用的重要平台，也成为各地政协积极实践的履职举措。

　　市政协委员、房山区政协主席唐淑荣认为，政协民主评议的定位应该是在评议中支持，寓支持于评议之中。要切实把评议和支持推动工作结合起来。要通过民主评议这种手段，发现被评议部门的工作亮点，总结出好的经验和做法。对查找出来的问题，要分析主客观原因，寻找出对策，提出建议，并帮助他们促成相关问题解决，达到推动工作的目的。

　　民主评议工作能否达到预期效果，取决于委员对被评单位工作是不是“评”到了点子上，“议”到了关键处。因此，参加评议的委员在评议调查阶段就要深入实际、深入基层、深入一线，对被评单位的工作职责和业务知识深入了解，尽量做到以“内行人”的眼光、服务对象的感受、翔实的第一手资料、鲜活的事例和实实在在的数据对被评单位做出客观公正、实事求是的评价。

　　观点4

　　以协商民主理论引领政协民主监督工作

　　人民政协为协商民主的实践提供了以界别为基础、以政协委员为协商主体、以政治协商、民主监督、参政议政为基本职能的制度安排。民主监督是由多党合作的需要生发出来的，其职能的合法性是多党合作的依据所在。民主监督是中国的一项政治创建，是中国协商民主制度设计的重要内容,政治协商、参政议政本身既具有民主监督的性质，也是民主监督的主要形式。

　　市政协副主席、台盟北京市委主委蔡国雄认为，以协商民主理论引领政协民主监督工作，首先，要在协商民主理论的视野下，厘清民主监督的几点要素。一是监督的广泛性，即监督者来源的广泛性、监督内容的广泛性与被监督者的广泛性。二是理性监督。政协委员必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感，出于公心、明于大义，秉承理性的观念，积极监督。三是达成共识，即监督的有效性。这就需要被监督者首先承认问题的存在并且积极整改、解决，其次还要监督者能够得到对所监督问题的满意答复，并且在后续过程中，看到问题被积极整改、解决，并有积极反馈。

　　其次，是在态度上充分发挥民主党派的民主监督作用。要加强民主党派的民主监督工作，就要认识到充分发挥民主党派在国家政治生活中作用的现实意义与紧迫性。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济社会结构发生了深刻的变化，利益关系和社会矛盾日益复杂。民主党派具有超越不同区域、民族、阶层利益的优势，能够更好地站在价值中立的立场上倾听弱势群体的利益诉求，在与执政党协商中一起寻求解决方案，在社会和政府之间充当缓冲器的作用，维护社会稳定，实现社会的公平正义。

　　观点5

　　发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用

　　中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”

　　中央社会主义学院副院长张峰认为，依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协协商民主和多党合作协商民主，是社会主义协商民主的主干和重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主的由以产生的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，同时也是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。协商民主必须在中国共产党的领导下进行，内容应该是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。应当坚持协商于决策之前和决策实施之中，有利于集中民智，实现决策的科学化、合理化。

　　发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用主要是四个方面：一是重点。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。主要是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。二是增强协商的计划性。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。三是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。全国政协已经开展的双周协商座谈会就是继承好传统、增加协商密度的好形式。四是发挥政协委员的作用，主要是健全委员联络机构，完善委员联络制度。

　　链接

　　人民政协

　　民主监督职能发展历程

　　民主监督是人民政协的三大职能之一。对人民政协民主监督职能作出全面、准确的界定和表述，有其不断深化的发展历程。

　　“监督”思想的提出和形成

　　1941年11月，毛泽东在陕甘宁边区参议会二届一次会议开幕会上指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”。1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于周期律的问题时，曾自信地说，我们已经找到新路，这条路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。这是中国共产党监督思想的提出和形成阶段。

　　互相监督概念的提出和完善

　　1956年4月，毛泽东在《论十大关系》一文中提出，民主党派和共产党要“长期共存，互相监督”。1956年9月，在中国共产党第八次全国代表大会政治报告中正式提出，要采取共产党和各民主党派长期共存，互相监督的方针。自此，中国共产党提出了互相监督的概念，并作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的一项重要内容。

　　民主监督概念的最早提出

　　1978年12月，邓小平在中央工作会议上指出：“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”，这是首次提出中国共产党的民主监督概念。此后，邓小平在全国政协五届二次会议开幕式中，首次明确把人民政协与人民民主联系起来，提出人民政协是发扬人民民主的重要组织，具有相互监督的功能。邓小平的讲话依然给人民政协定位为互相监督，但拓宽了互相监督内涵，并把人民政协放在人民民主的政治视野中，使互相监督成了人民民主制度的重要表现形式。

　　民主监督逐步列入政协职能

　　把民主监督作为人民政协的主要职能完整地提出来，是在1982年12月11日全国政协五届五次会议通过的第三部《中国人民政治协商会议章程》中完成的，这部章程明确提出“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”

　　1989年1月，全国政协七届四次常委会通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，明确提出新时期民主监督的内容和形式。

　　1994年3月全国政协八届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》（修正案）中，进一步阐明政治协商、民主监督以国家和地方的大政方针、重大问题为中心议题，以各级领导机关为具体对象，以会议为主要形式，并依据一定的程序和规则进行。

　　2004年3月，全国政协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》（修正案），进一步提出“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”

　　民主监督上升为政治监督

　　2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”同时对民主监督的主要内容和主要形式作出明确规范，并要求“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。”这样，人民政协的民主监督既纳入我国社会主义监督体系的重要组成部分，也上升为政治监督，内涵更丰富，覆盖面更广，层次更高。

来源：北京日报

　　2013-12-31