关于制定实施《北京市商品交易市场管理条例》的建议

　　政协北京市第十届二次会议 

　　党   派   团   体   提  案 

　　第0024号 

　　案    由： 

　　关于制定实施《北京市商品交易市场管理条例》的建议 

　　内    容： 

　　  在新形势下，面对已变化的市场环境和客观需求，有必要制订新的商品交易市场管理办法，以进一步规范其经营，促进其发展。   

　　商品交易市场（俗称集贸市场）对繁荣消费市场，活跃商品流通，满足广大市民的生活需要，曾起着十分重要的作用。1997年9月，经北京市人大常委会通过，公布实施了《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》（以下简称管理条例），对这类市场的建设和管理作出了规定。现在北京市共有涉及农副产品、建材、服装鞋帽、小商品等十几个门类的商品交易市场1300余个，其中农副产品市场近800家。共有摊位17万个，从业人员22万。2002年商品市场交易额达到580多亿元。可以说商品交易市场为北京的社会生活和经济发展都做出了重要贡献。  

　　但是近几年，随着改革开放力度的加大，我国特别是首都北京经济和建设的飞速发展，商业市场的形势已经或者正在发生着一系列重大变化：外资商家进入的数量、速度和范围在不断增大；国内商家的优化组合连锁经营，大卖场、连锁超市、社区超市、便利店等各种新的零售商业业态应运而生；人们随着生活水平的提高，开始向注重生活质量消费转变，以及北京要树立现代化国际大都市形象的要求，等等。这些情况的变化，使得以经营档次低，买卖纠纷多，环境"脏、乱、差"等印象示人的商品交易市场开始受到多方面的挤压。特别是中国申奥成功后，各有关部门加大市场整治力度，加快城市改造，"退路进厅"，拆除占路市场，使商品交易市场的数量锐减。尤其是农副产品市场，从95年到现在，几年间已削减了近半。  

　　商品交易市场的生存状况，受到主、客观两方面因素的影响，因此，也需要从主观和客观两个方面去分析认识。从客观现实看，广大中低收入人群的存在，是商品交易市场存在的重要消费基础。它适应我国社会经济的现实发展水平，因此有其存在的客观必然性。商品交易市场具有的运营成本低、灵活性大、适应性强，价格低廉的特点，可以提供较大范围的商品组合，满足一定消费群体多样化选择的需要等优势，是目前其他商业业态还无法完全替代的。然而，就商品交易市场的自身状况看，确实存在着"脏、乱、差"等诸多问题亟待解决。但全面分析，商品交易市场作为一种原始的业态，它是小商贩走向规范化和规模化经营的一个大舞台。保留并促进商品交易市场的规范化发展和提升改造，既可以保持零售业态的多样性，促进各种业态的竞争，降低商品价格水平、促进消费，又可以满足中低收入人群就近消费和零散消费等需要；既能满足人民生活，又可增加就业，利于社会稳定，因而是一件适应客观需求利国利民的好事。据专项调查显示，由于商品交易市场，特别是农副产品市场具有的购物方便、商品价格低廉等优势，普遍为工薪阶层的市民所欢迎，百分之八十以上的被调查者认为应当将其保留。  

　　进一步加强和改进商品交易市场的管理，改善购物环境，创新经营模式，达到推动其结构升级、规范经营的目标，是大多数人的共识。面对变化了的情况，1997年颁发的管理条例，在市场的规划管理、注册登记、服务管理机构、法律责任等方面的一些内容，已不能适应新形势的要求。为了及时为商品交易市场管理提供法律保证，修改或制订新的商品交易市场管理办法，被理所当然地提上议事日程。

　　现起草的《商品交易市场管理条例（初稿）》（以下简称现条例稿）与1997年制定的管理条例比较，主要变化和考虑：  

　　（一）明确商品交易市场是商业企业。市场经营管理者，是依法设立，利用自有或者租用的固定场所，组织场内经营者集中进行现货商品交易，从事市场经营、服务和管理的企业法人。这样规定一是明确其主体资格，符合市场化的要求；二是有利于商品交易市场的管理；三是有利于商品交易市场按办企业规律寻求发展。而《管理条例》在这方面则规定的比较宽泛。其第二十条规定：市场兴建者应当设立具备企业法人资格或者事业法人资格的市场服务管理机构，单独兴建市场的，可以设立不具备法人资格的市场服务管理机构。这种做法，在管理条例制定时是符合实际的，因为那时许多商品交易市场就是由工商管理部门、街道办事处和国有企事业单位创办的。但时至今日，这种状况已明显不适应形势和管理要求。主要是"服务管理机构"的界定不清晰，限制了商品交易市场按企业和市场规律办事，并使得管理关系复杂化。现条例稿把商品交易市场完全定位为企业进行管理，就是要改变和摈弃以往那种单纯以行政的或不规范的办法管理市场经营的行为，给商品交易市场作为企业而应有的种种权利。这样，无论是对被管理者还是对管理者，在社会主义市场经济这个大环境下，都有了更多的法律依据，商品交易市场也有了更广阔的自我完善、自我发展的天地。  

　　（二）加强政府部门对商品交易市场宏观规划建设的职责，突出行政执法部门监督管理的服务保障责任。商品交易市场的设置和管理有其特殊性，而且必须考虑首都城市发展规划要求。特别是农副产品类的交易市场，直接与市民每天的生活需要信息相联，更须认真对待。因此，现条例稿提出在总体规划上遵循统筹规划、合理布局、功能配套、活跃流通、促进生产、方便市民，和根据发展情况规范提高，逐步升级改造的总要求，并将市场的规划和建设专门列为了一章。这一章的着眼点，主要在于从宏观上加强对商品交易市场的调控和引导，在总体上提供一个公平、公正、透明的经营与竞争环境方面的初始条件。其中：针对规划的制订，进一步明确了应遵循的原则和程序，以及有关行政管理部门的责任；增加了对各类市场建设的具体条件和重点规划管理的商品交易市场向社会公布、对新建重要商品交易市场实行招投标办法等内容；考虑到农副产品类交易市场地位作用的特殊性，也将其作为规划重点，按批发和零售分别管理，并在专项经营方面作了规定，等等。  

　　商品交易市场存在的政府部门多头管理，执法主体不明确、不统一是长期以来一直未能很好解决的问题。从根本上讲，这一问题的解决，有赖于政府领导管理体制与部门管理职能的改革、改进、调整与转换。现条例稿把"市场的监督管理"单独作为一章，主要是从规范有关行政执法部门执法行为角度来写的，目的就是为了更好地服务和保护市场经营管理者、场内经营者和消费者的合法权益。  

　　（三）现条例稿对市场经营管理者和场内经营者的管理规定分为两章分别作了较祥细的表述，有利于执行者的理解和操作。市场经营管理者虽然对场内经营者负有检查、管理的职责，但二者同是平等的民事主体，只是各自经营的项目不同。从实质上讲，市场经营管理者实行的是商业物业服务，与场内经营者是服务与被服务的关系。这就类似住宅小区里物业公司与业主们的关系。这种现代商业物业管理模式，在西方经济发达国家早已出现，但我们国家还缺乏这方面的实践经验以及配套的法律法规。由于历史和人员素质等原因，市场经营管理者往往以简单的行政办法管理市场，或者只顾眼前利益，采取短期行为，只收费不服务，再加上场内经营者的原因，使得市场经营管理者和场内经营者的纠纷时有发生。考虑到上述情况和现阶段增强条例操作性的必要，现条例稿用较大篇幅对市场经营管理者的进入资质，经营管理的条件、内容和方法，以及商品检验、纠纷处理、上报信息、终止经营等事项都作了较祥细的规定。  

　　对场内经营者的规定则主要侧重在其经营的合法性和所经营商品的管理上。  

　　（四）与《管理条例》相比，现条例稿在法律责任方面作了较大删减。近些年，随着市场法制建设的发展，有关市场秩序和企业管理的法规进一步完善。《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等等，都是这几年颁布施行的。这些都是对商品交易市场实施管理的有效法律依据。商品交易市场作为商业企业，除其特殊性外，有关法律、法规对处罚机关和处罚种类、幅度有规定的，应按有关法律、法规的规定执行。  

　　制定管理商品交易市场的法规，对规范其经营，促进其发展有着重要作用。现条例稿涉及的，只是商品交易市场建设的一个方面。要使商品交易市场的管理真正到位，并使其与时俱进，健康发展，还需要许多其他方面工作的配合。比如：如何以市场行政执法监督部门为核心，以行业自律、公众监督为辅助，建立对市场经营管理者和场内经营者进行有效监督管理系统工程，就是一个很大的课题。再比如：市场经营管理者如何用现代物业管理的理念指导招商、实施管理、提供服务，促进其产业结构升级，政府行政管理部门如何引导、配合，更是迫切需要解决的问题。希望有关部门能够通过综合考虑各方面情况，系统论证，最终形成一个既具现实性与前瞻性，又切实可行的商品交易市场管理条例。  

　　当然，如何协调好与北京市周围边地区（燕郊、香河等）商品交易市场的布局与经营规范，还是一个有待深入探讨的课题。