张琴琴委员：忠实坚定的法治人

　　今年年初，北京市通州区获评“全国法治政府建设示范区”。之前的2020年7月，通州区“行政复议规范化建设”获第一批全国法治政府建设示范项目命名。自此，通州区成为北京市唯一的全国综合和单项“双示范”城区，走在全国前列。听闻此消息的北京市政协委员、农工党北京市委秘书长张琴琴由衷感到欣慰。去年她刚刚卸任通州区司法局局长，殊荣的获得是对这位在法治政府领域深耕15年的老法治人最好的肯定。

　　当好政府专职法律顾问“法治政府是全面依法治国的重点任务和主体工程。”张琴琴说，法治政府建设示范创建是深入贯彻落实习近平总书记法治思想的重要举措，是加快推进副中心高质量发展的重要抓手。在着力打造法治政府建设“副中心样板”，为聚力建设千年之城、创造新时代高质量发展典范提供有力法治保障的过程中，张琴琴不仅是见证者，更是建设者。

　　张琴琴喜欢用“政府专职法律顾问”定位自己多年来在法治政府建设领域的角色。作为曾经的法制办主任、司法局局长，她统筹推进法治政府建设、为区政府重大行政决策和文件进行合法性审查、承担政府法律顾问职责，开展执法监督，负责行政复议和行政应诉等。

　　行政复议作为法治政府建设的“晴雨表”和“助推器”，对法治政府建设具有重要意义。2008年奥运会召开之际，张琴琴初任通州区法制办副主任，直接分管行政复议。她提出要把行政复议作为解决行政争议的“主渠道”。“那年全区的行政复议案件只有15件，距离主渠道的目标相差甚远。”她通过调研大胆提出了广泛宣传，畅通渠道，主动吸附争议，鼓励行政相对人通过复议方式依法理性表达诉求。从此，在创新机制、打造“阳光复议”的路上，张琴琴久久为功。

　　充分发挥行政复议主渠道作用，出台《通州区全面推进行政复议规范化建设的工作方案》，实现流程、空间、队伍、文书规范化，并在全市范围内实现“五个率先”，即率先发布市级及各区首份全景式《通州区行政复议报告（1999－2017）》《通州区行政复议应诉十大典型案例》；率先出台《通州区关于实行行政复议“三公开”制度的意见》；率先出台《行政复议规范化建设工作方案》；率先完成复议接待室空间标准化建设；率先建立22个行政复议接待咨询分中心——“副中心范式”领跑全国。

　　“行政复议有效拉近了政府和群众之间的距离，提高了政府的公信力，倒逼行政机关严格、规范、公正、文明执法。同时，我们也把调解贯穿到行政复议的全过程，促进案件案结事了。”张琴琴说。

　　事实表明，越来越多的行政执法机关在重大行政决策、规范性文件制定、重大行政执法、应议应诉等方面选择首先听取法制部门意见建议，从源头规范行政行为。越来越多的行政执法机关善于从典型案例、复议决定中汲取经验教训，掌握行政执法规律和方法，各行政机关执法水平大幅提升，行政复议倒逼作用显现。

　　一项项规范的制度，一个个经典的案例，六百多平方米崭新的工作空间，庄重而又温馨，实属来之不易，张琴琴有感而发，“日复一日，年复一年，滴水穿石，点石成金，我们一直在努力。”

　　曾几何时，民告官、政府当被告，是依法行政的热搜词，领导们害怕被诉，更怕败诉。在这样的背景下，2012年张琴琴直接推动区政府出台了《行政应诉工作规则》，特别对行政机关“一把手”出庭应诉作出了硬性规定。这在北京市尚属首创。“行政负责人出庭不仅仅是一种责任，更是一种态度，关键少数的法治引领作用正蔚然成风。”2018年区人民法院召开了副中心行政诉讼白皮书发布会，张琴琴由衷地为政府，为行政机关点赞。“副中心大规模建设必然带来更多的行政诉讼，这正说明全社会法治意识在增强，对公平正义的需求在增强，司法的公信力在增强。每年的案件数量与副中心的执法量相比占比微乎其微，说明各部门的依法行政能力在提高。对于败诉而言，行政机关已经可以平和理智坦诚地接受，认真履行判决裁定。”

　　如果说行政复议、行政诉讼只是末端环节，依法决策当属依法行政的基础，可以从源头上减少法律风险。在长期的法制审核中，张琴琴始终坚持政治效果、法律效果和社会效果的“三统一”，为区委区政府做好参谋助手，在润物细无声中默默推动副中心的法治进程。

　　通州区成为北京市唯一的全国综合和单项“双示范”城区，凝聚着张琴琴的多年心血，她深情地说道，“这是我给副中心呈上的一份依法行政成绩单。我为这样的成绩而骄傲，也为自己十多年的岗位坚守而百感交集”。

　　法治思维助力“基层之治”

　　一生法治人，一世法治情。长期从事基层法治工作的张琴琴，对于基层治理有较深的思考，因此她时刻关注并深入思考着街道乡镇在依法行政方面存在的诸多问题，上演了一部长达多年的“履职连续剧”。

　　2018年“街乡吹哨，部门报到”被写入北京市政府工作报告。张琴琴前瞻性地看到可能出现的问题。在市政协十三届一次会议上，刚刚成为十三届市政协委员的她，在“落实北京城市总体规划，提高城市精细化管理水平”专题座谈会上，提出城市治理执法要从联合执法向综合执法过渡。她说，各区对联合执法模式进行了大量尝试，有利于解决条块分割的问题。但在实践中，也发现了不少问题，例如，街乡职能还非常有限，不具备执法资格，不能做到准确判断违法行为，从而精确吹哨；部门执法力量有限，不能做到及时报到。为了真正实现长效执法，张琴琴建议，赋予街乡一定的行政检查权，形成的证据固化下来作为下一步执法的依据；同时，加强街乡执法人员队伍建设，明确街乡吹哨执法的事项清单和固定程序，保证执法的延续性；通过立法，由联合执法向综合执法过渡，提高执法效率。

　　同年9月，十三届市政协召开常委会会议，围绕“强化街道在城市治理中的基础地位，构建具有首都特点的超大城市治理体系”专题协商议政。张琴琴在发言中指出，在城市治理中，街道工作的法治供给不足、法治建设相对滞后，已成为影响城市基层治理的一个重要问题。

　　她指出，尽快制定《北京市街道办事处条例》，通过立法，把中央有关重大决策部署全面落实到城市治理工作的加强和改进上，把多年来在城市治理具体实践中取得的认识成果和经验等确定下来。

　　此次议政建言，在一定程度上推动了相关工作的开展。2019年2月，北京市召开街道工作会议，对加强新时代街道工作做出重大部署；3月，北京市委、市政府出台《关于加强新时代街道工作的意见》；11月，《北京市街道办事处条例》表决通过。

　　接下来，2020年7月1日起，431项行政执法权赋权到了街道乡镇。职能下沉对街道和乡镇的依法行政能力要求越来越高了。

　　张琴琴深知，从全市依法行政整体状况看，乡镇政府、街道办事处的依法行政工作相对薄弱。“‘接诉即办’中出现的大量问题直接指向街道乡镇，考验着基层法治能力。从近年行政复议和行政诉讼的数据看，以乡镇为被申请人和被告的案件比例较高，基层治理领域的矛盾纠纷呈上升趋势。”她又及时带来了关于提高街道乡镇依法行政工作能力的建议。

　　她提出落实权责清单，明确权责边界，进一步理顺部门之间、条块之间、层级之间的关系。政府行政管理与基层群众自治要形成有效衔接和良性互动机制。基层要健全执法协调配合机制，积极探索多元化矛盾纠纷调处机制。

　　执法职权下放街乡一年多后，张琴琴又发现，在执法下沉过程中暴露出的一些问题和难题，亟待研究解决。比如，下放职权精细化程度不够，容易造成职权“僵尸化”。市、区两级部门指导街乡执法力度不够，执法争议明显趋多。街乡执法制度不够完善，执法程序不够规范。街乡综合执法队伍建设存在不足，执法下沉作用发挥不够。街乡司法所法制审核职能发挥较弱，法制把关不到位等等。

　　正值《行政处罚法》刚刚修订，她为此建议，对下沉街乡的执法情况进行评估。建立定期评估机制，动态调整街乡职权。统一自由裁量基准，避免行政执法随意性。注重街乡执法队伍建设，完善行政执法保障。构建科学的执法责任制，激发内部执法效能。强化司法所法制审核作用，助推街乡执法规范化。健全街乡执法培训机制，夯实行政执法基础。

　　让张琴琴欣喜的是，今年针对下沉街乡执法情况评估方案已经出台。基层治理效能又向前迈进一步。

　　步履不停永葆法治信仰

　　“法治，副中心，基层，这是我的三个情怀。”

　　张琴琴从2018年开始就提出副中心立法的建议，多次通过各种方式和路径向相关部门建言，持续开展副中心立法研究。2022年，她向市政协提交了《关于坚持改革和法治共同推进，构建副中心高质量发展政策体系的提案》，提出副中心的发展更应坚持制度创新和法治保障。通过国家层面的“授权”、市人大和市政府层面立法保障、规范副中心自身制定的规范性文件三条路径实现城市副中心建设管理立法有所突破。在副中心规划管理体制、副中心质量标准、通州区与廊坊北三县统筹协调机制等市委市政府最关注的领域，制定或将现有文件上升为地方法规和政府规章。

　　2022年7月，张琴琴担任农工党北京市委秘书长。“农工党是同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，履行着参政议政、民主监督、政治协商的职能。法治政府仍然也始终是我参政议政的重要领域。我将永葆初心，在推动首都的法治事业中继续不遗余力地贡献自己的力量。”

　　她仍然活跃在法治战线，奔走于政府法治工作的各个领域。总结自己的法治政府示范创建的经验，倾心为各区讲授指导，为首都法治建设默默奉献。从实践者的角度深入思考和研究依法行政中的难点，以期推动法治政府建设。

　　铭刻在思想高地的法治信仰，深植在灵魂深处的法治情怀，无悔于平凡岗位的法治坚守——法治人张琴琴一直在追寻并努力践行着。