世界城市目标下北京“十二五”期间
住房开发规模建议
北京市政协城建环保委员会
2009年12月24日，刘淇书记在北京市委十届七次全会上提出，要从世界城市的高度努力提高首都科学发展的水平，指出了北京市的长远发展方向，也应是北京制定“十二五”房地产业发展规划重要指导方针。科学确定“十二五”期间的住房开发规模，是制定北京“十二五”房地产业发展规划的关键，也是落实世界城市建设目标的重要基础。我们要着眼于建设世界城市的长远方向，紧紧围绕首都科学发展大局，加快构建和谐社会首善之区，努力实现“人文北京、科技北京、绿色北京”三大理念和“国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市”的四个目标，同时必须积极应对北京人口资源环境这一基本矛盾，这对科学确定我市“十二五”期间住房开发规模提出了新的更高要求。为科学制定我市房地产业“十二五”发展规划，市政协城建环保委在去年全面调研的基础上，近期又多次组织委员、专家、政府部门和有关企业代表进行座谈研讨，形成报告如下：
一、“十一五”住房建设规划执行情况及简要分析
我市“十一五”住房建设规划提出的目标：新增住房建筑面积约1.23亿平方米、供应住宅用地9000公顷、保持价格基本稳定、到2010年城镇人口人均住房达30平方米建筑面积。总体讲，“十一五”规划的推进，有力的促进了全市经济社会发展和居民住房条件的进一步改善，但目前预测，住房建设规划部分目标很难实现。住房市场总体情况是供应减少，需求旺盛，供求紧张，房价过高、上涨过快。
（一）住房供应情况
2004年以来，我市全面实行土地招拍挂制度和土地收购储备制度，规范土地市场秩序，实现土地资源价值。由于新机制有一个形成过程，相应的供地能力难以马上到位，土地储备规模偏低，导致“十一五”期间住宅用地的供应和住房建设规模低于规划目标，低于“十五”期间的水平。
1．住宅用地供应不足。2006-2009年，我市住宅用地累计供应5397公顷，假设2010年2500公顷的住宅用地供应计划顺利完成，“十一五”期间住宅用地供应总计为7897公顷，较“十一五”住房建设规划9000公顷的目标少1103公顷；比“十五”期间9933公顷的住宅用地供应少2036公顷。
其中商品住房用地预计比“十一五”住房建设规划少2542公顷政策性住房用地预计比“十一五”住房建设规划多出1439公顷。
2．住房供应下降
（1）住房建设规模逐年下降。“十一五”期间，全市住房年开复工面积从2005年的8043万平方米下降至2009年的6230万平方米；2006-2009年，住房竣工面积累计7985万平方米，年均1996万平方米，比“十五”期间年均下降16.7%。
（2）商品住房新增供应逐年下降。商品住房新增供应从2006年的14.3万套、1781万平方米降至2009年的11.0万套、1315万平方米。
（3）商品住房库存紧张。截至2010年一季度末，全市商品住房库存6.8万套，较上年同期减少4.9万套；剔除其中企业自留等住房，有效库存量更低。按照最近半年的销售量，库存消化周期为6个月，低于8-10个月的合理区间。
（4）住房保障面临历史欠账和扩面压力。2005、2006两年我市未新批准保障性住房项目；据我市在制定“十一五”住房建设规划时的调查，2006年，应该享受经济适用房、廉租房和政策性租赁住房的家庭为45.7万户，占城镇户籍户比例为13.7％；2007年，随着房价过快上涨，为解决夹心层住房困难，推出了限价房，据全市房屋普查数据，2007年，我市在限价房政策覆盖范围内的家庭占城镇户籍户的24％，约85.4万户。
（二）住房需求情况
“十一五”期间，北京的房地产市场发展处于市场化、城市化、国际化的大背景，从需求看，一是外来人口在京购房需求强劲，二是改善性住房需求持续旺盛，三是征地拆迁产生的被动性需求较大，四是受居民投资渠道狭窄、流动性充足、通胀预期强烈等因素综合影响，投资性需求旺盛，恐慌性需求加速入市。综上，“十一五”期间，北京住房市场中新增需求、外来需求、改善性需求、被动性需求、投资投机性需求等各种形态并存，供求矛盾加剧。
1．人口机械增长加快，外来购房比重提高。2006-2009年，北京人口机械增长217.0万人，年均54.3万人，平均每年比“十五”期间多增加19.4万人。2002年取消外地人员购房限制前，京外购买商品住房的比重每年在25％以下，2004年取消限制后为26.7%，2005年攀升至33.5%；“十一五”期间仍不断上升，从2006年的33.6%升至2010年一季度的41.1%。
2．居民收入持续提高，改善性需求旺盛。2006-2009年，我市人均可支配收入平均每年增长9.6%；从住房需求看，35-50岁人群是住房改善的主体，其中属于我国1962-1972年第二次婴儿潮期间出生的群体（全国第二次婴儿潮出生的人数达到2.97亿，北京的人口结构跟全国基本一致）在2006-2009年的本地居民购房中占40%左右。
3．城市拆迁加速，被动需求较大。2006-2009年，全市累计拆迁住宅19.1万户、1715万平方米，年均429万平方米，年均拆迁面积较“十五”期间增加2.1%。2009年，为解决重点工程和土地一级开发的征地拆迁，供应三定三限住房6万套左右，占当期住房新增供应总量的28%左右。
4．投资性需求强劲，部分需求提前入市。2005年，购买二套房（含）以上住房的比重在8%左右，2006年上升至10%，2010年一季度达25%，其中2月份为29%。此外，由于担心房价进一步上涨，恐慌性购房者提前入市，低龄购房比重增加，2006年，25岁以下的购房人群比例在2.5%左右，到2010年一季度上升至8%左右。
（三）住房供求及价格情况
1．新建商品住房供求矛盾加剧。“十五”期间，我市新建商品住房处于供求基本平衡状态；2006-2009年，除2008年受国际金融危机影响外，各年均处于供不应求状态，尤其是2009年一季度以来，销售量连续五个季度高于供应量。
2．新建商品住房成交均价快速攀升。由于供求矛盾突出，新建商品住房成交均价逐年上涨，从2006年一季度的7670元/平方米上涨至2010年一季度的20485元/平方米，涨幅为167.1%。
3．居民改善住房条件年均增速减缓。2009年，我市城镇居民人均住房建筑面积28.81平方米，2006-2009年，我市城镇居民人均住房建筑面积累计增加1.98平方米，年均0.49平方米，仅为“十五”期间0.90平方米的54%。
4．“夹心层”群体扩大。2006年一季度，新建商品住房套均总价为92.5万元，2010年一季度升至229.9万元，按照首付三成、利率七折、期限30年的贷款条件，2006年一季度的月还款为3151元，2010年一季度为7830元。据统计局公布的家庭收入状况，以一个双职工家庭可支配收入全部用于还款，2006年一季度可支付平均房价的家庭数为37.7%，到2010年一季度不足20%。
二、编制房地产业“十二五”规划建议
（一）“十二五”期间住房需求规模和结构的预测
1．从人口增加与住房改善的角度预测
人口方面，预计2010年城镇人口为1543.2万人，“十二五”期间城镇人口累计新增237.5万人（不含农转非）；住房面积方面，参考2006-2009年北京城镇居民人均住房面积平均增速和北京2020年城市总体规划目标。
按2006-2009年城镇人口人均住房建筑面积每年增加0.49平方米预测，“十二五”期间北京新增住房需求7540.6万平方米，新增改善性需求3780.8万平方米，两项合计为11321万平方米；按2020年北京城镇人口人均住房建筑面积35平方米的规划目标预测，“十二五”期间北京新增住房需求7640.4万平方米，新增改善性需求4321万平方米，两项合计为11961万平方米。
另外，拆迁需求方面，预计“十二五”期间需新增住房建设2145万平方米。
综上合计，北京“十二五”期间的新建住房需求为13466万-14106万平方米，年均2693-2821万平方米，较“十一五”住房建设规划2500万平方米的目标增加9.5%-14.7%，主要原因是预计“十二五”期间新增人口规模是根据“十一五”期间人口实际增长量预测的，该数量大于“十一五”住房建设规划的数量。
2．从分类需求的角度预测
（1）商品住房需求。包括刚性需求、改善性需求和投资性需求：
刚性需求方面。“十二五”期间，平均每年新婚需求为7.9万套，拆迁需求为4.8万套左右，新增外来人口需求为4.8万套，三项合计为17.5万套。
改善性需求方面。预计“十二五”期间平均每年改善性需求为6.4万套。
投资性需求方面。由于投资性需求弹性很大，受宏观经济环境和房地产市场波动影响明显，尚难确定常态水平。根据本地居民购买三套（含）以上比重以及外地购房中非自住性购房比例计算，2009年，本地居民购买三套（含）以上商品住房比重为5.3%；外地购房中非自住性购房比例为27.9%，两项合计为33.2%。
按新建与二手商品住房1:1的比例以及2009年新建商品住房的套均面积119平方米预测，“十二五”期间，如果基本抑制住投资性购房，北京的新建住房需求为7110万平方米，年均1422万平方米；如果保持2009年的投资性购房比重，新建住房需求为10640万平方米，年均2128万平方米。
（2）政策性住房需求。据全市房屋普查数据及近年来的政策性住房建设情况，预计2010年，全市政策性住房需求为107万户左右；如果在“十二五”期末解决其中80%的需求，则平均每年需建政策性住房15.7万套，以平均每套60平方米计算，每年新建政策性住房约950万平方米，“十二五”期间共计4750万平方米，较北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房规划的3000万平方米高出1750万平方米。
（3）总需求规模。综合上述商品住房和政策性住房需求，“十二五”期间，如果基本抑制住投资性购房，北京的新建住房需求为11860万平方米，年均2372万平方米；如果保持2009年的投资性购房比重，新建住房需求为15390万平方米，年均3078万平方米。
（4）世界城市住房特点。从纽约、伦敦、东京、巴黎四个世界城市的住房情况看，由于人口聚集程度较高，资源环境的约束以及高收入人群的集中，这些城市普遍存在房价较高、住房面积较小等情况。如伦敦2001年平均房屋价格为18.3万英镑/套，而英国的平均房价为11.3万英镑／套；纽约大都市区的存量单户住宅的销售价格中位数为40万美元左右，房价收入比在10倍左右，美国平均房价收入比3--6倍。世界城市的人均住房水平普遍低于全国平均水平，伦敦居住过于拥挤的家庭占7%，而同期全英国仅为2%，伦敦居住独栋住房的家庭只有大约4％，全英国为20％；1998年东京都所有住宅的户均使用面积约为60平方米，而日本整个国家的户均使用面积约为92平方米，二者的户均面积差值达30平方米以上。
同时，伦敦、纽约、东京等世界城市，都十分重视住房保障工作。首先，保障力度较大，如伦敦近年来保障性住房套数达到了新建住房的50%，纽约住房保障重点是新移民中的低收入群体，东京则主要针对夹心层和老龄人住房；其次，住房保障形式多样，包括低价销售、低价租赁、先租后买、半租半买、分步购买、贴租等方式；第三，严格控制保障面积标准，日本面向低收入家庭住宅的平均使用面积仅为40-50平方米，伦敦社会公共住房中，两居室及以下的占64%；最后，政府采取多种形式参与住房保障，如美国为了鼓励开发商参与低价住房建设，规定如开发商提供在建项目面积20%的低价住房，政府给予33%的容积率奖励。
3．建议规模
结论：根据上述两种预测方法，综合考虑北京的人口资源环境矛盾，借鉴世界城市住房特点和发展规律，建议“十二五”期间我市住房建设的规模为11860万-14106万平方米，预计比“十一五”期间实际完成规模高9.1%-29.8%。下限在基本抑制投资性购房的前提下，规模为11860万平方米，年均2372万平方米；上限是按照2020年城市总体规划目标，同时适度增加世界城市建设中吸纳境外人员的住房需求，规模为14106万平方米，年均2821万平方米。
其中政策性住房4750万平方米，比“十一五”规划目标高1750万平方米，年均950万平方米，占同期住房建设的比例为33.7%-40.1%。预计“十二五”期末政策性住房（含房改房）占全市存量住房总量的38%左右。预计“十二五”期末我市城镇居民人均住房建筑面积为30.85-32.17平方米。
（二）编制“十二五”规划应坚持“保障低端、支持中端、放开高端”，规模适度，结构合理的前提下，处理好四个关系
科学编制房地产业“十二五”发展规划，需要站在建设世界城市这个新的历史起点上，考虑北京经济社会的发展阶段和房地产市场的发展现状，正确处理好四个关系。
一是市场与保障的关系。建立市场与保障有机结合的住房供应体系，市场与保障相辅相成，份额应因地因时适时调整；坚持市场化方向，也应坚持限价房和经济适用房政策，把其作为引导和调控市场的重要战略措施；在做好低端保障、中端支持的基础上，放开高端，高端价格由市场来决定。
二是统一规划与区域特点的关系。要从北京的实际出发，处理好统一规划和区域特点的关系，在坚持北京“十二五”房地产业统一规划的原则下，根据区域的特点，因地制宜，确定不同区域的规划重点和发展目标。
三是租和售的关系。买卖和租赁是两种基本住房消费形式，住有所居是人人有适当的住房，而不是也不可能是人人有自己的住房，要从供需两端入手，鼓励机构长期持有和经营租赁型住房，引导理性消费，转变住房消费观念。
四是一二级市场的关系。完善一二级市场联动机制，加快形成二手房对新建住房的补充替代机制，着力盘活存量住房市场，缓解一手房市场的需求压力。
（三）政策建议
1．继续加强住房保障工作
一是优先保证政策性住房用地供应，加快政策性住房建设，明确政策性住房建设标准，确保建设质量；严格限制政策性住房的户型标准；完善保障供应体系，增加公共租赁住房在保障性住房供应中的比重；支持和鼓励开发企业参与政策性住房建设。
二是加强对区县建设政策性住房的协调，对跨区县安置的，应通过财政转移支付等方式对土地收益和后续管理进行补偿，将学校、医院等公共服务机构向被安置区县转移。
三是实行住房保障封闭运行。新购买的政策性住房要实行封闭运行，防止政策性住房资源不断流向商品住房市场，实现政策性住房资源持续发挥效能；加强保障性住房使用过程中的监管，对空置、出租、转租保障性住房，加大监管和惩罚力度。
2．多渠道增加有效供应
一是确保土地供应规模。按照近年来北京出让居住用地1.3的毛容积率，实现“十二五”期间住房建设目标，需要供应住宅用地9123-10851公顷，平均每年1825-2170公顷，其中政策性住房用地为3654公顷，平均每年731公顷。
二是适度提高规划容积率。如将全市毛容积率从1.3提高到1.5，“十二五”期间全市住宅用地供应可节省1216-1447公顷；坚持9070 政策，如果批准预售的住房中90平方米以下套型的面积占比从2009年的39.5%提高至70%，则相应增加住房供应套数19.4%。
三是促进存量土地有效利用。对拥有中心城区未开发土地的企业，允许在符合城市规划的前提下，缴纳土地出让金后进行房地产开发；允许企业利用自有土地为本单位职工建集体宿舍；支持农村集体经济组织通过集约利用土地，建出租住房进行经营。
四是挖掘周边地区土地资源，增加住房供应。近期重点加大利用燕郊等周边地区的土地开发建设住房资源，延伸交通、通讯、医疗、教育等公共设施，建立大北京经济圈以及相应的利益分配机制和工作协调机构。
五是加强土地出让后的监管，限制囤地行为，加大项目调度力度，缩短项目开发经营周期。
3．促进商品住房市场平稳运行
一是进一步完善土地招拍挂制度，推行“限房价竞地价”、“竞房价竞地价”和提价报告等办法，掌控房价增幅，即同一项目取竞标方案中房价最低、地价最高者，辅之以项目方案、企业资信、开发销售时间等因素综合评价而定。商品房实行提价报告制度，允许企业根据市场变化提高销售价格，但需先行申报，并就提高部分先行预缴增值税、企业所得税等税收后再准予销售。
二是分类有序引导住房需求，保障保证居民基本需求，区别对待外来需求，有序引导改善需求，抑制投资投机需求。保证居民自住和征地拆迁等刚性需求；对于来京工作时间较长，对北京建设发展作出贡献的外地个人，购买自住普通商品住房的，给予本地居民同等的税收、信贷优惠；对工作时间较长收入水平不高的外地个人，以及来京创业的年轻大学生，可以纳入公租房解决范围；因建设世界城市所需吸纳的境内外高端人群提供相应品质的住房。搭建卖旧买新资金支持平台，引导居民在首次置业后一定时期后再进行改善。在一定时期内坚持一个家庭限新购一套商品住房，限制外地个人仅仅为了投资而在北京购买普通商品住房；对持有多套住房、高端住房等研究征收房产税或物业税，利用普查成果，对闲置房产征收房产税或物业税。
三是发展二手住房和租赁市场。规范、发展二手房交易市场，搭建全市统一的存量房交易平台，降低交易成本，保证交易安全；完善租赁管理规定，加强对承租人权利的保护，稳定租权关系；提高住房租赁在住房供应体系中的比重；鼓励开发企业建设和持有经营性租赁住房，在土地、规划、信贷和税收方面给予政策支持。
四是提高住房建设品质。大力推行住宅产业化和低碳建筑技术；推行精装修；以人为本，优化住房品质，保证建筑质量，促进住房建设方式由粗放型向集约型转变。