关于我市农村土地承包经营权流转工作
的调研报告
北京市政协经济委员会
民建北京市委员会
农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转）问题，是现阶段我国农业与农村发展的热点问题之一。解决好这一问题，有利于农业增产增效、农民增收致富、农村经济繁荣发展，也有利于实现科学发展，推动和谐社会建设。北京市作为全国工业化和城镇化发展水平较高的大都市，在土地流转方面既有全国普遍存在的现象与问题，更有推进土地规模化经营的一些特殊条件与需求。
为全面落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和实施《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，开创我市城乡发展新局面，迫切需要将国家相关制度与我市具体实践结合起来，针对我市土地流转，总结经验，探索规律，发现问题，提出对策。为此，市政协经济委员会与民建北京市委组成联合调研组，于2009年7月-10月，就农村土地承包经营权流转问题进行了调查研究。调研组听取了市农委、市国土局有关情况通报，然后赴通州、大兴、怀柔、房山四个区县进行了实地考察，并多次召开研讨会、座谈会。在充分调研的基础上，形成如下调研报告。
一、 我市土地流转总体上是健康的、有序的，促进了农业增效、农民增收和农村产业结构调整
我市自2004年完成农村土地确权以来，随着工业化和城镇化发展、农业和农村经济结构调整以及农民就业结构的变化，土地流转面积、涉及农户数量均呈现扩大之势，土地流转形式也日益多样化，并取得了明显成效，其发展总体上是健康和有序的，与我市城乡经济社会发展水平基本上是相符的。
（一） 土地流转日趋活跃
土地流转规模日益扩大。截止2008年底，全市农村土地确权面积476.7万亩，其中各种形式的流转面积217.9万亩，土地流转比例（流转率）为45.7%。期间，2004年发布的《北京市委、市政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》，直接推动了土地流转快速发展。确地流转面积由2004年的4.6万亩增加到2008年的16.1万亩，4年里增加了250%。
土地流转形式日益多样。目前，我市共有确地流转、确利流转和确股流转三种主要流转形式。其中，“确地流转”是指村集体将土地按照人均占有的原则确权分地到各个农户、实现“人头对地头”之后，确地农户自主将土地流转出去的方式；“确利流转”是指未实现“人头对地头”的村集体，或者实现“人头对地头”之后的农户又将土地交由村集体统一处置，并由村集体按成员人口落实土地权益之后，通过村民代表大会民主决议，由村集体将土地流转出去的形式；“确股流转”是指在按集体经济组织成员人口落实土地承包经营权的基础上，经过集体经济组织成员代表会议讨论决议，将农户土地承包经营权转变为股权，由集体经济组织将土地流转出去，农户依据土地股份参与集体土地收益分配。截止2008年底，全市217.9万亩流转总面积中，确利流转、确股流转、确地流转分别占81.0%、11.6%和7.4%。其中，确利流转和确股流转又主要采取转包、租赁和股份合作三种方式；确地流转主要采取转包、出租、互换、转让和股份合作五种方式。截止2008年底，流转总面积中转包、出租、股份合作、转让、互换和其他方式分别占53.33%、33.64%、11.90%、0.97%、0.06%和0.10%。
（二） 土地流转效果明显，有力促进了郊区经济发展
推进了农村土地经营规模化发展。土地流转使农村土地经营规模得到了不同程度的扩大。截止2008年底，全市单体经营规模在30亩以上土地面积已占全市确权土地总面积的32.8%。其中，经营规模在30-49亩的占全市确权土地的3.4%，50-99亩的占5.4%，100亩及以上的占24%。可见，土地流转是“青睐”土地规模经营的，规模越大则对流转的吸引力越大。
推动了农民增收致富进程。土地流转使农民的收入结构发生了重要变化，由主要依靠种植业向租金、薪金和股金“三金”转化，即参与土地流转的农民在取得土地流转费（租金）的同时，还可以通过在龙头企业就业而得到工资收入（薪金），参与股份合作社还可以得到土地分红（股金），土地流转之后的农民往往增收十分显著。据市农委统计，全市农民人均纯收入中，来自土地流转的收入由2004年的19元上升到2008年的119元，增长了526%。
提升了农村和农业产业结构。土地流转进一步促进了郊区产业结构优化，促进了都市型现代农业的发展，特别是极大地促进了设施农业、观光农业及籽种农业的发展。2008年底，全市设施农业总面积已达22万亩，比2004年增长了51%；观光农业园由2004年的448个增加到2008年的1332个，增长了近2倍。
（三） 土地流转工作不断在创新中向前推进
各区县均十分重视土地流转制度建设。自2004年《北京市委、市政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》发布以来，各区县均结合本地情况和发展需要不断探索和创新土地流转制度。例如，通州区继2004年出台《通州区农村土地承包经营权流转办法》之后，又于2008年发布了《关于建立农村土地承包经营权流转机制，加快都市农业发展，促进农民增收的意见》，明确了“规划调控、集约高效、产业带动、中介服务、政策扶持、监督管理、矛盾调处和仲裁、农村土地流转价格评估”等8个机制；怀柔区政府出台了《怀柔区农村土地承包经营权流转管理若干规定》；房山区继2004年发布《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转工作的意见》之后，又于2007年发布了《关于进一步加强农村土地承包经营权流转工作的通知》及《房山区农村土地承包经营权流转管理办法》；大兴早在1999年即以县委、县政府名义发布了《关于建立农村集体土地承包经营权流转机制的意见》，并于2004年由区委、区政府联合出台了《大兴区农村集体土地承包经营权流转管理办法》。各区县的探索和创新，为我市农村土地承包经营权流转制度创新提供了坚实基础，同时也提出了新的要求。
土地流转形式不断创新。包括互换、转包、转让、出租、入股、兼并、股田等在内的流转形式，出现时间有先后之分，最早出现的是互换和转包等形式，与当时农村经济不太发达、农民就业渠道狭窄和土地规模经营需求不大的情况基本相符；出现较晚的则是土地入股及土地股份合作等形式，符合当今土地规模经营需求旺盛、农民就业渠道逐步多元化和农村经济发展水平不断提高的基本情况。其中，部分地区开始尝试的土地股份合作已经初步取得了良好效果；有些地区开始尝试将土地先从农户流转到集体，再由集体进行规模经营或集中流转给企业。
土地流转服务工作逐步加强。各级政府特别是区县及乡镇政府，在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，通过建设服务平台、提供流转信息和开展土地流转纠纷仲裁等，不断加强土地流转服务工作。例如，通州区于2006年建立了农村土地流转信息平台，提供土地流转供求信息，并建立了村、镇、区三级土地流转数据库；房山区于2007年建立了农地流转信息平台，提供政策咨询、规范合同文本下载、土地流转典型引路等服务，并提供电话咨询服务；怀柔区也依托北京市土地流转信息网，搭建了土地流转信息平台，提供土地转出、土地需求、资产转出、流转动态、流转规程、政策法规和文件下载等服务；大兴区也于2008年建立了与市级平台对接的区土地流转信息平台。
二、 当前我市土地流转工作需要研究和解决的主要问题
（一） 土地流转的政策取向尚需进一步明确
我市土地流转已经取得显著进展和积极成效，但与农民增收致富、农业增产增效和新农村建设要求相比，与率先形成城乡一体化发展格局目标相比，流转工作还存在一定差距；同时，土地流转中也确实出现了改变土地用途、侵害流转双方权益等不当行为和不良现象。在此形势下，有必要尽快明确土地流转的政策取向并完善各项管理措施。
（二） 土地流转制度还不够完善
虽然市政府和各区县政府均已就土地流转制定了相应的办法，也取得了显著效果，支撑了土地流转工作总体上健康发展，但在土地流转制度建设方面仍然存在一些问题。
缺乏农民土地流转意愿的分析表达机制。农民是土地流转的决策主体和行为主体，农民的土地流转意愿是土地流转的前提，及时准确地把握农民的土地流转意愿是提高流转效率和实现可持续发展的关键所在。为此，需要建立农民土地流转意愿的分析和表达机制，并在此基础上，深入研究土地流转的基本规律。
缺乏土地流转价格的指导办法。调查发现，土地流转价格的高低，是达成和维持土地流转关系的关键所在，土地流转价格既不能过低而影响到转出方的土地权益，也不能过高而影响到转入方的经营权益。合理的土地流转价格，既要考虑到转出方的土地流转价格预期，也要考虑到接转方的价格承受能力。农民过高的土地流转价格预期，往往是建立和维系土地流转关系的障碍之一。为此，需要通过科学测算和详尽调查，制定不同区位承包土地的流转指导价格。
缺乏土地流转纠纷处置办法。土地流转中往往会出现土地权益纠纷问题，直接影响到土地流转双方利益关系的存续，也影响到土地流转的效率和效益，进而影响社会稳定与和谐。采取个案处置的办法尽管可以在一定程度上缓解土地流转纠纷，但缺乏成熟有效的处置办法，往往会使纠纷处理费时费力且效果不佳。为此，迫切需要建立一套土地流转纠纷处置办法。
缺乏土地流转双方权益保障机制。土地权益对于农民来说是至关重要的，决不能因为土地流转而牺牲农民的利益，否则会动摇农业和农村发展的基础，动摇社会稳定的基础。事实表明，由于土地流转供求信息不对称，或由于少数村干部在流转中的不当行为，农民在土地流转中遭受权益侵害的现象时有发生。另一方面，接转方的合法经营权益也必须予以保护，不允许单方擅自中止土地流转关系而影响接转方的正常生产经营。
（三） 土地流转风险防范措施不够健全
转出方面临土地权益风险。农村土地流转尽管可以提高农民的土地收益水平，但任何形式的土地流转对于转出方来说都存在一定的收益风险，土地收益水平越高、土地增值越大的流转形式，其风险也往往越大。目前，多数地区、多数流转合同采取土地流转价格逐年递增（如年增5%）的方法，固然在短时间内可以规避农民土地权益风险，但实际上相当数量的企业往往不可能持续保证农民土地收益的逐年递增。
接转方面临经营风险。接转方并非总是在流转关系中居支配地位，一旦实施投资行为后，可能由于投资的“沉入”特性而受制于转出方；而且，任何企业的经营不可能总是一帆风顺，必须面对自然风险、市场风险和政策风险。
政府面临行政管理及信誉风险。土地流转毕竟是农民自己的行为，政府只能引导、规范和监管，决不可越位、代办或直接充当流转的一方。否则，将会导致行政管理成本上升，更会引致政府腐败和信誉损失。目前，部分地区确实存在政府特别是基层政府过度干预土地流转的现象，甚至出现乡镇政府作为土地流转主体的现象，违背了农民自愿的原则。
（四） 土地流转服务有待加强
迫切需要加强信息平台对土地流转的支撑作用。目前，市、区县都已经建立了土地流转信息平台，并开始提供形式多样的各种服务，但真正靠平台达成土地流转关系的比例还很低，部分地区尚不足7%。这说明信息平台对土地流转工作的支撑作用亟待进一步提高。
迫切需要提高土地流转纠纷调解与仲裁能力。将土地流转纠纷控制在土地流转双方范围内，无疑对于消弥矛盾、维系健康的土地流转关系是极其有益的。然而，调查发现各地普遍缺乏土地流转纠纷调解仲裁能力，这可能成为土地流转纠纷增多和矛盾影响范围扩大的隐患，加强土地流转纠纷调解与仲裁能力建设已十分迫切。
（五） 土地流转监管工作还不到位
加强流转后土地用途监管已迫在眉睫。“依法、自愿、有偿”及“三个不得”（不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益）是农村土地流转的基本原则。调查发现，少数地区不同程度存在流转后土地非农化的现象，特别是超比例转作建设用地问题并非个别现象，这成为我市违规用地的主要原因之一。
以合同进行规范化管理势在必行。对土地流转的规范化管理，必须主要通过合同化管理的形式来实现。合同化管理有助于建立平等互利、持续有效的流转关系，有助于流转后土地用途的监管，有助于防范流转纠纷。然而，调查发现私下口头协议还占相当大比重，真正以合同达成土地流转关系的比例还不高，有的地区甚至还不到30%。“空口无凭”往往是产生土地流转纠纷的主要原因。
三、 采取系列措施，进一步推动我市土地流转健康有序发展
（一） 明确新形势下我市土地流转的指导思想
针对目前我市土地流转的新情况、新问题和新需求，结合国内其他地区土地流转工作经验，北京市在今后一个时期内，对土地流转应坚持“积极引导、稳步推进，鼓励探索、规范管理，分类指导、强化服务”的指导思想。
积极引导、稳步推进。按照“以工促农、以城带乡”的方针，加大我市“三农”支持政策力度，制定和完善土地流转相关政策，总结成功经验，注重典型示范，加强对土地流转工作的政策性引导，通过全市各地区、各部门、各方面的共同努力，推动新形势下我市土地流转在更高层次上实现新发展。
鼓励探索、规范管理。鼓励各地区、各部门、各方面以促进土地规模化经营为目标，以推动农民长远增收为核心，以保证农民充分就业为前提，积极探索土地流转的新做法、新模式、新措施；同时，注重加强相关制度的建立与完善，通过规范化管理避免和解决土地流转纠纷，保证土地流转健康有序发展。
分类指导、强化服务。针对各地区的实际情况和目标要求的差异性、各地土地流转工作的非均衡性，以及针对确利流转、确股流转和确地流转在主要矛盾或矛盾的主要方面的差异性，加强对不同地区、不同流转形式的土地流转工作的分类指导。同时，进一步强化包括信息平台、纠纷处置等在内的服务工作，实现指导与服务的有机结合。
（二） 进一步强调我市土地流转必须坚持的基本原则
强调要在坚持农村基本经营制度的前提下开展土地流转。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是农村的基本经营制度，只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使土地流转权力，从根本上消除土地流转的后顾之忧。
强调农民始终是土地流转的决策主体和行为主体。既要明确各级政府特别是基层政府，不得以任何借口过度干预甚至强制推进土地流转，更不得剥夺农民的处置权，又要防止政府对土地流转工作放任自流，避免出现土地流转的混乱局面。为此，建议建立健全农民流转意愿表达机制和流转后农民满意度反馈机制。
明确土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”和“三个不得”的原则。同时，结合我市城市化发展较快的特点，土地流转还要“依规”进行，重点依据为《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》和各区县土地利用总体规划，以及各级政府的农业及相关产业发展规划、新农村发展规划等相关规划。尤其是应尽快拿出具体措施，及时发现并纠正土地流转中的违法、违规行为，防止以土地流转名义变相改变承包土地的农业用途。
（三） 研究制定推进土地流转的政策措施，重点尝试将支农惠农政策及投入与土地流转有机结合起来
市、区县政府财政用于农业的投入，应按土地经营规模实行差异化安排。市、区财政每年对农业的投入，应确定一定比例用于支持土地规模经营，发展都市型现代农业，尤其应鼓励和支持种植大户、农村合作经济组织和农业龙头企业，加大农业基础设施建设力度，不断提高农业综合生产能力，以此推动农业高效发展。一些省市将财政支农资金使用与土地流转和规模经营结合起来的做法，值得我市借鉴。
大力发展农村二、三产业，为农业劳动力转移和土地承包经营权流转提供有力支撑。通过各级政府、各部门、各方面的共同努力，并制定鼓励相关产业向郊区转移的配套政策，促进农村二、三产业的发展，提高农村非农产业就业能力，为土地流转、劳动力转移提供良好环境与条件。
将农业技术推广服务与土地规模经营有机结合起来。土地规模经营有助于农业技术的推广和应用。应结合各地农业规模经营发展情况，由市、区县配备相应的农业技术服务力量，充分发挥科技对发展现代农业的支撑作用。
（四） 鼓励探索土地流转的新形式和新模式
不断完善创新土地流转模式。在尊重群众首创精神和坚持“依法、自愿、有偿”和“三个不得”原则的基础上，提倡和鼓励各地区、各部门、各方面积极探索包括“土地股份合作制”以及“农户将土地流转给村集体或合作社”等土地流转新模式，使我市土地流转工作在不断创新中发展。
开展对各类土地流转模式的正负效果的系统比较研究。由管理和咨询机构共同研究，建立土地流转模式评估办法和指标体系，运用指标体系进行各类土地流转模式的效果评估，以确认各类各类流转模式的优劣，进而确定提倡和选择的顺序以及政府支持和鼓励的重点。
（五） 加强对土地流转的规范化管理，努力将各类土地流转风险降低到最低限度
提高农民土地流转的法规意识和风险意识。加大《农村土地承包法》及其他相关法规政策的宣传力度，让农民充分了解土地流转的各种风险，提高农民土地流转的法规意识和风险防范意识。
加强土地流转合同化管理。对实行转包、出租、互换、入股等各种形式的土地流转，应明确土地流转程序以及转出方、接转方的权利、责任、义务，并依法签订书面合同，明确村集体经济组织、乡镇和区县农村合作经济管理部门的职责，以切实加强对土地流转合同的指导和管理，防止口头协议和私下协议造成的纠纷和隐患，不断提高合同的规范化水平和土地流转关系的合同化率。
运用土地流转指导价格引导流转双方合理的价格预期。在不违背市场原则的前提下，以科学合理的土地流转指导价格引导双方的合理经济预期，以达成、维系和发展良好的土地流转关系，确保土地流转健康有序发展。
研究制定政府在土地流转中行为规范。该规范应明确各级政府特别是基层政府在农村土地承包经营权流转中可为和不可为的行为内容，重点防止和纠正政府对土地流转的过度干预，切实强化农民的流转主体地位。
建立土地流转双方权益保障机制。明确土地流转收益应全部归土地承包方所有，村集体经济组织和政府有关部门不得私立名目截取流转费用；重点建立由乡镇政府管理的土地流转风险保证金，由接转方按土地流转面积和土地流转合同期限等因素一次性或分年度交纳，合同到期后根据接转方履行合同情况一次性全部或部分退还保证金，尽量不增加土地接转方的经营成本；同时，建立由村集体经济组织或经济合作组织担保的流转合同关系，以确保接转方的合法权益。
研究制定土地流转纠纷处置办法。赋予各级政府特别是基层政府在土地流转纠纷处置中的责任与职能，明确集体经济组织在纠纷处置中地位与作用，并对纠纷调解或仲裁组织（委员会）的人员构成提出原则性要求。同时，建议司法部门尽快研究土地流转纠纷典型案例，推出若干处置土地流转纠纷的示范案例。
（六） 加强对我市土地流转的分类指导
对平原和山区土地流转采取不同的指导措施。针对平原地区农村土地流转率和土地流转价格往往明显高于山区，同时平原和山区在土地流转方面所面临的主要问题也不尽相同的具体情况，对平原和山区土地流转制定不同的指导措施。
针对确地流转、确利流转和确股流转采取不同的政策和支持方式。针对确地流转形式，应以提高流转率为重点；针对确利流转，应以实现土地权益合理分配、保障农民土地权益为重点；针对确股流转，应以防范流转土地权益风险为重点。
（七） 进一步强化土地流转服务工作
通过土地流转指导价格有效引导土地流转行为。参照基准地价、结合农户经营土地实际收益、毗邻地区流转价格等因素，在对转出方和接转方土地流转价格预期系统调查分析的基础上，由专家委员会、中介服务机构和政府各涉农部门参与，定期研究制定分区片的土地流转指导价格，运用指导价格引导土地流转行为。
完善全市一体化土地流转信息平台。由市、区县、乡镇三级政府共同努力，进一步推进全市一体化的土地流转服务平台建设，定期发布土地流转信息，并从经费、人员等方面保证平台正常、有序、高效地服务于我市土地流转工作。并在此基础上，积极探索建立全市统一的土地流转市场。
加强对转出土地农民的再就业指导和培训。各级政府特别是区县和乡镇两级政府，应以财政拨款为主多方筹措培训经费，加强对转出土地农民的再就业指导和培训，必要时可以考虑设置针对转出土地农民的再就业指导和培训中心，提供再就业信息，开展再就业技能培训，鼓励土地接转企业优先雇用转出土地农民，建立新型土地转接关系和劳资雇用关系。
通过加强宣传为社会资本投资土地流转项目营造良好环境条件。应进一步加大土地流转宣传力度，使全社会充分了解土地流转的相关法律法规，了解土地流转对推动都市型现代农业发展的积极作用，了解农村土地流转相关投资需求，为社会资本投资我市土地流转项目营造良好环境条件。
总之，为保障我市土地流转持续、健康、有序发展，建议市委、市政府在国家现行制度框架内，借鉴兄弟省市典型经验，结合北京市的具体情况和要求，积极稳妥推进土地流转工作，尽快制定出台我市土地流转新的指导意见。